污染怎么治理？排污者負(fù)責(zé)、第三方治理、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督

1 第三方治理的內(nèi)涵

環(huán)境污染第三方治理（以下簡(jiǎn)稱(chēng)第三方治理）是排污者通過(guò)繳納或按合同約定支付費(fèi)用，委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的新模式。內(nèi)涵可從以下幾個(gè)方面去界定。

1.1?第三方

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)“第三方”的理解存在分歧，主要有兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是以美國(guó)公共政策學(xué)者、NGO研究專(zhuān)家薩拉蒙（Salamon）為代表的“第三部門(mén)”學(xué)派，即第三方是指基于志愿精神形成而獨(dú)立于政府體制之外，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的并具有正式組織形式的民間自治組織，通常所指的是一種社會(huì)力量。第二種觀點(diǎn)則是國(guó)內(nèi)多數(shù)研究者所定義的，即第三方是相對(duì)于傳統(tǒng)治理模式中的兩方——作為監(jiān)管方的政府和集排污、治污為一方的企業(yè)而言的，將治污功能分離出來(lái)，交予專(zhuān)門(mén)的污染治理機(jī)構(gòu)，即專(zhuān)業(yè)環(huán)境服務(wù)公司，由此稱(chēng)為“第三方”，實(shí)質(zhì)上是一種市場(chǎng)力量。

產(chǎn)生分歧的原因并非是這兩種觀點(diǎn)的對(duì)立，而是對(duì)“治理”理解的角度和范圍不同。第一種觀點(diǎn)是廣義的第三方概念，任何獨(dú)立于政府、有能力且志愿參與公共服務(wù)生產(chǎn)的組織或個(gè)人，包括公眾、私人組織和民間團(tuán)體，都可參加環(huán)境污染的治理過(guò)程，被認(rèn)為是“第三方”。國(guó)內(nèi)目前環(huán)境污染第三方治理實(shí)踐中的“第三方”主要是一個(gè)狹義的概念。

1.2?排污者

依據(jù)污染物的來(lái)源，可將污染物分為三類(lèi)：一類(lèi)是生活污染物，如餐廚固體垃圾、生活污水等，排放主體是公眾，但公眾一般不單獨(dú)作為責(zé)任主體委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染處理，而由政府將轄區(qū)內(nèi)污染集中處理，即政府是這類(lèi)污染的責(zé)任主體。二是工業(yè)污染物，如工業(yè)廢水、廢氣、固體廢棄物及重金屬排放物等，責(zé)任主體是排污企業(yè)。三是城鎮(zhèn)場(chǎng)地污染和區(qū)域性環(huán)境污染物，如垃圾堆放場(chǎng)、太湖流域環(huán)境污染等，這類(lèi)環(huán)境公用設(shè)施或跨行政區(qū)域的污染處理有很強(qiáng)的外溢性，因此責(zé)任主體也歸為政府。

由此可知，“排污者”實(shí)際上是環(huán)境污染治理的“責(zé)任主體”。而第三方治理中的責(zé)任主體可以分為兩類(lèi)：一是政府。對(duì)于環(huán)境公用設(shè)施、區(qū)域生態(tài)環(huán)境修復(fù)等問(wèn)題，政府雖然不是直接的排污者，但有責(zé)任去處理這類(lèi)環(huán)境污染。二是企業(yè)。企業(yè)由于工業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的環(huán)境損害，實(shí)際上是占用了生態(tài)環(huán)境容量資源賺取了商業(yè)利潤(rùn)，因此有責(zé)任和義務(wù)承擔(dān)相應(yīng)的治理成本。

1.3?第三方治理模式

第三方治理遵循的是“污染者付費(fèi)，專(zhuān)業(yè)化治理”原則，基于污染的責(zé)任主體主要是政府和排污企業(yè)，可分為“政企合作”和“企企合作”兩種形式，這兩者在具體的推行方式上有所區(qū)別。

1.3.1?“政企合作”模式

以政府為責(zé)任主體提供的環(huán)境服務(wù)主要是環(huán)境公用設(shè)施建設(shè)、區(qū)域生態(tài)環(huán)境修復(fù)以及環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域具有項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)率低等特點(diǎn)，因此，政府與第三方專(zhuān)業(yè)企業(yè)合作時(shí)，采取的方式主要有特許經(jīng)營(yíng)、委托運(yùn)營(yíng)及環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)。其中，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性好的環(huán)境公用設(shè)施領(lǐng)域，如城市污水、垃圾處理設(shè)施，可采取特許經(jīng)營(yíng)（BOT、TOT、BTO等）、委托運(yùn)營(yíng)等方式引入社會(huì)資本，主要付費(fèi)方式是“使用者付費(fèi)”以及必要的“政府付費(fèi)”；對(duì)于環(huán)境公共服務(wù)領(lǐng)域，如城鎮(zhèn)污染場(chǎng)地治理和區(qū)域性環(huán)境整治等，可采取環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)等方式引入第三方治理，主要付費(fèi)方式是“政府付費(fèi)”。

此外，政企合作還包括PPP（Public-Private-Partnership）公私合作模式。廣義的PPP泛指公共部門(mén)與私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。通常國(guó)內(nèi)討論的多是狹義的PPP，可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱(chēng)，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。環(huán)境污染治理領(lǐng)域第三方治理、PPP、特許經(jīng)營(yíng)等相關(guān)概念之間的內(nèi)涵關(guān)系解析如表1所示。

1.3.2?“企企合作”模式

當(dāng)污染責(zé)任主體為企業(yè)時(shí)，所涉及的領(lǐng)域主要是工業(yè)污染治理領(lǐng)域，尤其是大型工業(yè)企業(yè)、工業(yè)集中園區(qū)，這些領(lǐng)域具有明顯的規(guī)模效應(yīng)和集中優(yōu)勢(shì)等特點(diǎn)。企企合作所采取的方式主要是“合同環(huán)境服務(wù)”，排污企業(yè)與專(zhuān)門(mén)提供環(huán)境服務(wù)的公司通過(guò)簽訂環(huán)境服務(wù)合同的方式采購(gòu)特定的環(huán)境服務(wù)，雙方共享節(jié)省下來(lái)的減排費(fèi)用。通常根據(jù)環(huán)境服務(wù)公司是否擁有治污設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，“企企合作模式”可分為：“委托治理服務(wù)”模式：面向新改建項(xiàng)目的覆蓋工程設(shè)計(jì)、采購(gòu)、安裝、運(yùn)營(yíng)全過(guò)程，第三方全部或部分擁有治污設(shè)施產(chǎn)權(quán)；“托管運(yùn)營(yíng)服務(wù)”模式：針對(duì)現(xiàn)有的治污裝置、設(shè)施，第三方不擁有產(chǎn)權(quán)，只接受排污企業(yè)托管，負(fù)責(zé)其治污設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理。

第三方治理模式架構(gòu)、所涉及業(yè)務(wù)領(lǐng)域及相互之間的權(quán)責(zé)關(guān)系如圖1所示。

2 、第三方治理的理論架構(gòu)

多中心公共經(jīng)濟(jì)理論、利益最大化原理、規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論和委托–代理理論共同構(gòu)成環(huán)境污染第三方治理的理論架構(gòu)，如圖2所示。

2.1?多中心公共經(jīng)濟(jì)理論

多中心公共經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制，并維持足夠的競(jìng)爭(zhēng)性壓力，環(huán)境公共物品不僅可以得到更有效率的供給，同時(shí)還可以避免政府機(jī)構(gòu)過(guò)度的膨脹和擴(kuò)張。在環(huán)境污染治理領(lǐng)域引入第三方治理，供給被拆解為“提供”和“生產(chǎn)”兩個(gè)環(huán)節(jié)，“提供”環(huán)節(jié)仍由政府負(fù)責(zé)，即項(xiàng)目的發(fā)起、識(shí)別、模式確定、監(jiān)管等頂層設(shè)計(jì)和制度安排仍由政府負(fù)責(zé)，而具體的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，可委托給私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)，因?yàn)樗綘I(yíng)部門(mén)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制決定了這個(gè)環(huán)節(jié)比政府更有效率優(yōu)勢(shì)。

2.2?利益最大化原理

傳統(tǒng)的環(huán)境污染治理模式要求企業(yè)自建治污設(shè)施處理排放的污染物，但是單個(gè)企業(yè)受制于自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力與技術(shù)水平等現(xiàn)實(shí)因素，治污的邊際成本很高，中小企業(yè)根本無(wú)力承擔(dān)。此外，企業(yè)是追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的市場(chǎng)主體，治污是一種沒(méi)有產(chǎn)出的純粹投入，并非其所追求的目標(biāo)，所以企業(yè)常會(huì)漠視環(huán)保責(zé)任，縱使政府全力應(yīng)對(duì)加強(qiáng)監(jiān)管，企業(yè)的偷排漏報(bào)現(xiàn)象仍較嚴(yán)重。而將治污功能剝離出來(lái)，交由專(zhuān)業(yè)第三方，排污企業(yè)將可從污染治理活動(dòng)中抽身，專(zhuān)注于生產(chǎn)活動(dòng)，從而提高經(jīng)濟(jì)效率。只要第三方的治污費(fèi)用低于自建設(shè)施處理費(fèi)用或者違法排污費(fèi)用，企業(yè)就會(huì)選擇第三方治理。

2.3?規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論

在環(huán)境污染治理領(lǐng)域引入第三方專(zhuān)業(yè)治污主體，可達(dá)到非常顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。在生產(chǎn)技術(shù)方面，第三方經(jīng)營(yíng)實(shí)體專(zhuān)門(mén)從事一定區(qū)域的污染治理活動(dòng)，取代單個(gè)企業(yè)各自治污，更便于采用大型的高效設(shè)備和先進(jìn)的治理技術(shù)，使單位污染治理的邊際成本遞減。在企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理方面，第三方主體專(zhuān)業(yè)從事治理新技術(shù)的研究開(kāi)發(fā)，可以降低單位產(chǎn)品分?jǐn)偟难邪l(fā)費(fèi)用；管理人員工作也更加專(zhuān)業(yè)化，降低了單位污染治理的固定成本費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)資源的整合利用。當(dāng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段時(shí)可以形成聚集經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)生企業(yè)聚集而成的整體系統(tǒng)功能大于在分散狀態(tài)下各企業(yè)所能實(shí)現(xiàn)的功能之和，環(huán)保產(chǎn)業(yè)園區(qū)便由此形成。

2.4?委托-代理理論

環(huán)境污染第三方治理實(shí)際上是責(zé)任主體——政府或者排污企業(yè)通過(guò)與第三方簽訂合同或者協(xié)議，將污染治理任務(wù)委托給第三方企業(yè)，雙方形成委托–代理關(guān)系，前者向后者支付治污費(fèi)用，后者向前者提供污染治理服務(wù)，形成雙向監(jiān)督、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的關(guān)系?；谖蟹胶痛矸叫畔⒎菍?duì)稱(chēng)、有限理性、利益沖突等因素，雙方可能面臨逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。如在第三方治污企業(yè)的選擇上，由于信息的不完全、價(jià)格體系不完善可能導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”的惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，而將一些優(yōu)質(zhì)的環(huán)境服務(wù)公司驅(qū)逐出市場(chǎng)。在合同的履行過(guò)程中，也可能出現(xiàn)第三方治污企業(yè)出于自身利益考慮而縮減治污投入或者虛報(bào)、假報(bào)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

3 、我國(guó)環(huán)境污染第三方治理政策與實(shí)踐最新進(jìn)展

我國(guó)環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展仍處于初級(jí)階段，一些深層次的問(wèn)題尚待解決，目前主要通過(guò)政策和試點(diǎn)推進(jìn)。國(guó)家和各地區(qū)均相繼出臺(tái)了相關(guān)的政策，并積極鼓勵(lì)采取金融、信貸等引導(dǎo)和支持實(shí)施環(huán)境污染第三方治理，主要集中在環(huán)境公用設(shè)施建設(shè)和工業(yè)企業(yè)污染治理兩大重點(diǎn)領(lǐng)域。

3.1?政策制定與出臺(tái)情況

3.1.1?國(guó)家層面

目前我國(guó)環(huán)境污染第三方治理政策發(fā)展總體上可以分為探索形成和逐步深化兩個(gè)階段（表2）。

第一階段即探索形成階段，尚未專(zhuān)門(mén)出臺(tái)環(huán)境污染第三方治理方面的政策文件。以2002年住建部出臺(tái)的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》（建城〔2002〕272號(hào)）為起點(diǎn)，提出建立政府特許經(jīng)營(yíng)制度，推進(jìn)市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程；2004年，環(huán)?？偩职l(fā)布了《環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)許可管理辦法》（國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局令第23號(hào)），對(duì)環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)活動(dòng)實(shí)行運(yùn)營(yíng)資質(zhì)許可制度，開(kāi)啟了我國(guó)環(huán)境污染治理市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式。此后，國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、環(huán)保部（或環(huán)?？偩郑┑炔块T(mén)陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》等多項(xiàng)文件，推行環(huán)境污染治理社會(huì)化、市場(chǎng)化和專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)。

第二階段即逐步深化階段，以十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的出臺(tái)為標(biāo)志，正式提出“環(huán)境污染第三方治理”。2015年1月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》，明確提出“以環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，以市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向，營(yíng)造有利的市場(chǎng)和政策環(huán)境，改進(jìn)政府管理和服務(wù)，健全第三方治理市場(chǎng)”。此后，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，也明確提出推行市場(chǎng)化機(jī)制，積極推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理，引入社會(huì)力量投入環(huán)境污染治理。2015年12月，國(guó)家發(fā)改委、環(huán)保部、能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在燃煤電廠推行環(huán)境污染第三方治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，以污染治理“市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化”為導(dǎo)向，吸引和擴(kuò)大社會(huì)資本投入環(huán)境污染治理，創(chuàng)新燃煤電廠第三方治理體制機(jī)制。至此，環(huán)境污染第三方治理的政策體系持續(xù)完善，第三方治理理念貫穿整個(gè)環(huán)境治理領(lǐng)域。

3.1.2?地方層面

地方層面環(huán)境污染第三方治理的政策制定及推進(jìn)力度較大，具體做法豐富多樣。2014年10月，上海市率先于國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《上海市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)本市環(huán)境污染第三方治理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出推進(jìn)完善排污者負(fù)責(zé)、第三方治理、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督，排污者和第三方治理企業(yè)通過(guò)經(jīng)濟(jì)合同相互制約的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，并以脫硫脫硝除塵、重金屬污染治理、揮發(fā)性有機(jī)物治理、餐飲油煙氣治理等為重點(diǎn)推行領(lǐng)域。繼2015年1月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》之后，各地相繼發(fā)布地方的指導(dǎo)意見(jiàn)或?qū)嵤┓桨?，明確了環(huán)境污染治理的重點(diǎn)實(shí)施領(lǐng)域（表3）。

截至2016年2月，上海市等15個(gè)?。ㄊ校┏雠_(tái)了地方的環(huán)境污染第三方治理政策。從空間分布上看，地方進(jìn)展較大的地區(qū)主要集中在我國(guó)中西部以及污染形勢(shì)較嚴(yán)峻或環(huán)保產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，這些地區(qū)均有著污染治理的迫切需求或良好的環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，有利于環(huán)境污染第三方治理的試點(diǎn)或推行。從重點(diǎn)實(shí)施領(lǐng)域上看，雖然各地提出的實(shí)施領(lǐng)域的側(cè)重有所不同，但仍然主要集中在城市污水、垃圾處理、區(qū)域性環(huán)境整治、環(huán)境監(jiān)測(cè)等環(huán)境公用設(shè)施建設(shè)或環(huán)境公共服務(wù)領(lǐng)域，工業(yè)集聚區(qū)（工業(yè)園區(qū)）污染治理領(lǐng)域，以及火電、鋼鐵、水泥、有色、化工等重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)污染治理領(lǐng)域。

3.2?典型實(shí)踐進(jìn)展及問(wèn)題

3.2.1?環(huán)境公用設(shè)施領(lǐng)域

我國(guó)環(huán)境公用設(shè)施建設(shè)或公共服務(wù)作為第三方治理的重點(diǎn)領(lǐng)域，運(yùn)行體系較為完善，發(fā)展較為成熟。市政污水處理領(lǐng)域，2003年城鎮(zhèn)水業(yè)市場(chǎng)化改革以來(lái)，市政污水第三方治理取得了較快發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)城市污水處理率由2003年的42.1%提高到2012年的87.3%。該領(lǐng)域主要以特許經(jīng)營(yíng)方式引入社會(huì)資本，如合肥王小郢污水處置TOT項(xiàng)目和楊家界楊家溪污水處理BOT項(xiàng)目。城市垃圾處理領(lǐng)域，2007年后進(jìn)入快速發(fā)展期，垃圾處理設(shè)施增加明顯。2012年城市生活垃圾清運(yùn)量達(dá)到17 081萬(wàn)噸，無(wú)害化處理率高達(dá)84.8%。

環(huán)境公用設(shè)施領(lǐng)域目前還存在以下問(wèn)題：①治污企業(yè)的投資、運(yùn)營(yíng)對(duì)政府的依賴(lài)程度過(guò)高，部分項(xiàng)目面臨政府信用缺失風(fēng)險(xiǎn)；②尋租行為和評(píng)標(biāo)制度不健全等原因?qū)е马?xiàng)目的招投標(biāo)流于形式，出現(xiàn)低價(jià)低質(zhì)中標(biāo)現(xiàn)象；③服務(wù)費(fèi)收費(fèi)政策不完善及相關(guān)政策滯后導(dǎo)致污水治理價(jià)格服務(wù)費(fèi)不能得到即時(shí)調(diào)整，企業(yè)面臨收益風(fēng)險(xiǎn)；④城市生活垃圾處理缺乏合適的收費(fèi)載體，企業(yè)的利潤(rùn)收益無(wú)法得到有效保障；⑤政府實(shí)施的經(jīng)濟(jì)政策激勵(lì)和優(yōu)惠措施不足，無(wú)法形成合理的投資回報(bào)，企業(yè)收益難以覆蓋成本。

3.2.2?工業(yè)企業(yè)污染治理

現(xiàn)階段我國(guó)企業(yè)污染治理社會(huì)化運(yùn)營(yíng)的比例總體偏低，目前還不足5%。工業(yè)污染治理以工業(yè)園區(qū)等工業(yè)集聚區(qū)、重點(diǎn)污染企業(yè)行業(yè)為重點(diǎn)治理領(lǐng)域。其中，大氣污染防控領(lǐng)域的脫硫脫硝第三方治理、水污染第三方治理發(fā)展快速，而工業(yè)固廢第三方治理進(jìn)展緩慢。截至2013年年底，已簽訂火電廠煙氣脫硫特許經(jīng)營(yíng)合同的機(jī)組容量9420.5萬(wàn)千瓦，其中，8691.5萬(wàn)千瓦機(jī)組已按照特許經(jīng)營(yíng)模式運(yùn)營(yíng)。

該領(lǐng)域第三方治理仍存在以下問(wèn)題：①排污者與治污者的環(huán)保責(zé)任界定不清，相關(guān)法律并沒(méi)有明確界定合同環(huán)境服務(wù)的責(zé)任轉(zhuǎn)移；②在實(shí)施托管運(yùn)營(yíng)方式時(shí)，當(dāng)污染治理合同結(jié)束后，難以解決污染治理的后續(xù)服務(wù)問(wèn)題；③地方環(huán)保監(jiān)管不到位或環(huán)保責(zé)任處罰輕，造成企業(yè)“違法成本低，守法成本高”的局面，排污者委托第三方治理動(dòng)機(jī)不強(qiáng)，治污市場(chǎng)需求不足；④排污企業(yè)在選擇環(huán)境服務(wù)公司時(shí)可能由于信息不對(duì)稱(chēng)而存在盲目性，排污企業(yè)不了解治污公司的服務(wù)質(zhì)量和信譽(yù)，從而增加了選擇時(shí)的博弈成本。

典型地區(qū)重點(diǎn)實(shí)施領(lǐng)域環(huán)境污染第三方治理情況如表4所示。

4 、我國(guó)第三方治理機(jī)制建設(shè)框架及實(shí)施路徑

本文提出構(gòu)建我國(guó)環(huán)境污染第三方治理體系設(shè)計(jì)及實(shí)施路徑如圖3所示。健全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，以明確各方主體的權(quán)責(zé)；完善環(huán)境監(jiān)管服務(wù)，加強(qiáng)執(zhí)法，創(chuàng)造第三方治理市場(chǎng)需求；強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)政策支持，以扶持第三方治理企業(yè)，培育第三方治理市場(chǎng)；規(guī)范市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，維護(hù)市場(chǎng)秩序，完善市場(chǎng)交易環(huán)境；開(kāi)展企業(yè)環(huán)境誠(chéng)信評(píng)價(jià)，提高信息透明度，防范逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)等市場(chǎng)失靈情況。

4.1?健全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系

完善現(xiàn)行法律法規(guī)，明晰責(zé)任邊界。對(duì)于環(huán)境公用設(shè)施領(lǐng)域，明確污染治理責(zé)任歸于第三方治理企業(yè)；對(duì)于工業(yè)企業(yè)污染領(lǐng)域，明確排污企業(yè)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任，第三方承擔(dān)法律規(guī)定以及合同約定的污染治理責(zé)任，排污企業(yè)在遵守合同規(guī)定的各項(xiàng)條款時(shí)污染治理責(zé)任可通過(guò)付費(fèi)合同轉(zhuǎn)移至第三方。制定第三方治理管理辦法，出臺(tái)有關(guān)環(huán)境服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。制定統(tǒng)一、規(guī)范的環(huán)境服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使環(huán)境服務(wù)“按績(jī)效付費(fèi)”有可度量的法律依據(jù)；針對(duì)不同領(lǐng)域，制定與第三方治理公司簽訂環(huán)境服務(wù)合同的標(biāo)準(zhǔn)范本，明確委托事項(xiàng)、治理邊界、責(zé)任義務(wù)、監(jiān)督制約等事宜。

4.2?完善環(huán)境監(jiān)管服務(wù)

嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，創(chuàng)造治污市場(chǎng)需求。適時(shí)適度提高污染排放標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行排污濃度和總量雙重控制，建立污染排放在線實(shí)時(shí)監(jiān)控平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自動(dòng)連續(xù)監(jiān)測(cè)全覆蓋。建立行政執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)施網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊違法排污行為。構(gòu)建政府、公眾、NGO、項(xiàng)目投資者等各利益相關(guān)方共同參與、全方位監(jiān)督機(jī)制。環(huán)保部門(mén)定期公布第三方治理企業(yè)業(yè)績(jī)、治理效果、履約情況等，新聞媒體加強(qiáng)對(duì)排污單位及第三方治理企業(yè)污染治理和污染排放信息的披露力度，鼓勵(lì)環(huán)境公益訴訟，完善有獎(jiǎng)舉報(bào)制度和投訴受理機(jī)制。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用，開(kāi)展能力評(píng)估、等級(jí)評(píng)定等工作，建立行規(guī)行約和自我約束機(jī)制。

4.3? 強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)政策支持

加大資金支持力度，提高資金使用效率。充分結(jié)合現(xiàn)有專(zhuān)項(xiàng)資金，優(yōu)化調(diào)整使用方向，對(duì)采用第三方治理的項(xiàng)目予以適度政策傾斜。在資金使用方式上，逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”、“前補(bǔ)助”向“后獎(jiǎng)勵(lì)”轉(zhuǎn)變。建立基于績(jī)效的動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，設(shè)置績(jī)效目標(biāo)并加強(qiáng)后續(xù)績(jī)效目標(biāo)考核，以績(jī)效考核帶動(dòng)資金監(jiān)管。創(chuàng)新信貸服務(wù)，支持開(kāi)展排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議質(zhì)（抵）押等擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，探索利用污水、垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款。創(chuàng)新環(huán)境金融產(chǎn)品，為重大環(huán)保工程提供長(zhǎng)期穩(wěn)定、低成本資金支持。積極推進(jìn)環(huán)境保護(hù)基金、融資擔(dān)?；稹⑷谫Y租賃等環(huán)境金融服務(wù)試點(diǎn)。

4.4?規(guī)范市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制

確定合理投資收益，完善價(jià)格調(diào)整機(jī)制。對(duì)政府和社會(huì)資本合作的環(huán)境公共服務(wù)第三方治理項(xiàng)目，參照同行業(yè)平均利潤(rùn)、銀行存貸款利率等因素，合理確定產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格。提高二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮和主要重金屬污染物排放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，全面落實(shí)垃圾發(fā)電和燃煤發(fā)電機(jī)組脫硫、脫硝、除塵等環(huán)保電價(jià)政策，建立健全鼓勵(lì)使用再生水、促進(jìn)垃圾資源化的價(jià)格政策。規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，避免市場(chǎng)逆向選擇。實(shí)施綜合評(píng)標(biāo)制度，將服務(wù)能力與質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)方案、業(yè)績(jī)信用等列為招投標(biāo)條件，避免低價(jià)低質(zhì)中標(biāo)。引入社會(huì)投資者和轉(zhuǎn)讓、出售資產(chǎn)或股權(quán)等要按項(xiàng)目屬性進(jìn)入相應(yīng)交易場(chǎng)所，按照統(tǒng)一交易流程和交易規(guī)則進(jìn)行競(jìng)價(jià)交易。

4.5?開(kāi)展企業(yè)環(huán)境誠(chéng)信評(píng)價(jià)

建立企業(yè)環(huán)保誠(chéng)信檔案，信用記錄納入公共信用信息共享服務(wù)平臺(tái)，通過(guò)政府網(wǎng)站或報(bào)刊、廣播、電視等形式定期向社會(huì)公開(kāi)第三方治理項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)管信息，并實(shí)行誠(chéng)信記錄與融資、擔(dān)保等相關(guān)政策掛鉤。實(shí)行企業(yè)環(huán)保信用評(píng)級(jí)制度，構(gòu)建統(tǒng)一的環(huán)保信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)企業(yè)實(shí)行環(huán)保信用等級(jí)評(píng)價(jià)，同時(shí)建立企業(yè)環(huán)保信用等級(jí)的“修復(fù)”與“降級(jí)”動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，并以此為依據(jù)，實(shí)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。

4.6?實(shí)施路線圖

“十三五”（2016—2020年）時(shí)期，以環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)集聚區(qū)、重污染行業(yè)企業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)橹饕黄瓶?，加?qiáng)試點(diǎn)示范，發(fā)揮國(guó)有企業(yè)引領(lǐng)帶頭作用，增加以點(diǎn)帶面推廣力度；環(huán)境污染第三方治理服務(wù)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，由現(xiàn)有的脫硫脫硝、市政建設(shè)治理領(lǐng)域逐步擴(kuò)大至廢氣、廢水、固廢等環(huán)境污染治理領(lǐng)域；社會(huì)資本更加活躍，資本規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大；形成一批污染有效治理、產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗(yàn)，第三方治理相關(guān)法規(guī)政策進(jìn)一步完善；高效、優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)的環(huán)境公共服務(wù)市場(chǎng)化供給體系基本形成，涌現(xiàn)出一批技術(shù)水平高、經(jīng)營(yíng)效益好、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的環(huán)境服務(wù)和污染治理企業(yè)。

“十四五”（2021—2025年）時(shí)期，第三方治理在全國(guó)治污領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)、中小企業(yè)中全面推開(kāi)，第三方治理服務(wù)體系全面形成，第三方治理業(yè)態(tài)和模式趨于完善。公眾參與機(jī)制和社會(huì)共治體系逐步健全，完善的環(huán)境公益訴訟機(jī)制和社會(huì)化的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)制基本形成，一批社會(huì)威望高、技術(shù)水平好的第三方治理機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)規(guī)范運(yùn)行，建立行規(guī)行約和自我約束機(jī)制，加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、能力評(píng)估和等級(jí)評(píng)定等工作，提高行業(yè)整體素質(zhì)。排污者負(fù)責(zé)、第三方治理、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督，排污者和第三方治理企業(yè)通過(guò)經(jīng)濟(jì)合同相互制約的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制運(yùn)行有效，環(huán)境污染治理水平大幅提升，環(huán)保服務(wù)業(yè)強(qiáng)健發(fā)展，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠形成良性互動(dòng)。