全國人民代表大會常務委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查
《中華人民共和國環(huán)境保護法》實施情況的報告———2016年11月2日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議上
全國人大常委會副委員長 沈躍躍
來源： 中國人大網(wǎng) 2016年11月3日
全國人民代表大會常務委員會:
黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設和環(huán)境保護工作擺上更加重要的戰(zhàn)略位置,加強頂層設計,大力推進生態(tài)文明體制改革,作出了一系列重大決策部署。全國人大常委會堅決貫徹黨中央決策部署,堅持依法推進生態(tài)文明建設和環(huán)境保護工作,在新修訂的環(huán)境保護法實施一年多即組織開展執(zhí)法檢查。張德江委員長專門作出重要批示: “保護環(huán)境是基本國策。環(huán)境保護法是環(huán)境領(lǐng)域的基礎性、綜合性法律。環(huán)境保護法的修訂和頒布實施,對于依法保護和改善環(huán)境,保障公眾健康,推進生態(tài)文明建設,促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。要通過執(zhí)法檢查,宣傳好環(huán)境保護法,督促法律得到有效貫徹實施。要著力提高全社會的環(huán)境保護意識,推動各級政府、企業(yè)和公眾依法落實環(huán)境保護責任,嚴格執(zhí)法、公正司法、認真守法。要牢固樹立綠色發(fā)展理念,堅持綠水青山就是金山銀山,不斷加大環(huán)境保護工作力度,為切實改善環(huán)境質(zhì)量,建設美麗中國做出貢獻!”按照批示精神,檢查組堅持問題導向,突出工作重點,將各級政府及相關(guān)部門環(huán)境保護責任落實情況,主要法律制度措施實施情況,大氣、水、土壤污染防治情況及環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法情況等作為檢查的重點;發(fā)揚釘釘子精神,結(jié)合本屆以來先后開展的大氣、水污染防治法執(zhí)法檢查和跟蹤督查情況,全面深入開展環(huán)境保護法執(zhí)法檢查工作。6月3日,檢查組聽取了國務院有關(guān)部門和最高人民法院、最高人民檢察院有關(guān)負責同志的匯報,6月至7月,由陳昌智、張平副委員長和我?guī)ш?對河北、山西、黑龍江、河南、廣西、貴州、云南、寧夏等8省(區(qū))進行了檢查。檢查組深入23個地市,召開21次座談會,實地查看了106個單位和項目,還進行了隨機抽查。同時委托其他23個省(區(qū)、市)人大常委會對本行政區(qū)環(huán)境保護法實施情況進行了檢查?，F(xiàn)將主要情況報告如下:
一、法律實施的初步成效
國務院及有關(guān)部門、最高人民法院、最高人民檢察院和地方各級政府認真貫徹實施新修訂的環(huán)境保護法,不斷加大執(zhí)法、司法力度,落實法律責任,企業(yè)守法意識進一步增強,社會公眾參與度明顯提高,環(huán)境質(zhì)量有所改善。
(一)環(huán)境保護法主要制度逐步落實
依法落實環(huán)境保護報告制度,國務院今年首次向全國人大常委會報告了2015年度環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況。河南、重慶、江西等14個省(區(qū)、市)政府也依法向本級人大進行了報告。堅持以改善環(huán)境質(zhì)量為核心,不斷完善污染物排放總量控制制度。建立健全更加嚴格的環(huán)境保護標準體系,制定和修訂了各類環(huán)保標準121項。實施環(huán)境監(jiān)測制度,深入推進環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法體制改革,開展省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作。嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度,2015年全國清理出違反環(huán)境影響評價制度的建設項目14萬個,有力遏制“未批先建”問題。推行環(huán)境信息公開制度,環(huán)境保護部及省級環(huán)保部門依法公布空氣、水環(huán)境質(zhì)量信息,國家重點監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測信息公布率達到85%以上。
(二)強化落實各級政府環(huán)境保護責任
我國“十三五”規(guī)劃綱要將資源環(huán)境指標全部列為約束性指標,強化污染物排放總量控制,進一步明確了地級以上城市空氣和地表水質(zhì)量目標。今年7月,中央環(huán)保督察組對8個省份開展了現(xiàn)場督察,按照“力行力改”原則,集中查辦了一批違法案件,有力推動地方政府落實環(huán)保責任。國務院有關(guān)部門將監(jiān)督重點從企業(yè)為主向政府和企業(yè)并重轉(zhuǎn)變,開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點,按照《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法》,不斷加大督查問責力度。2015年,環(huán)境保護部公開約談了15個市級政府主要負責同志。內(nèi)蒙古、山西、寧夏等17個省份按照中央關(guān)于建立“黨政同責”、“一崗雙責”制度的要求,明確了各級黨政機關(guān)和有關(guān)職能部門的環(huán)境保護責任。福建、浙江等地改進黨政領(lǐng)導干部政績考核工作,大幅提高生態(tài)環(huán)境保護指標比重。
(三)環(huán)境保護配套法規(guī)不斷完善
國務院辦公廳出臺了《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》,環(huán)境保護部出臺了按日處罰、查封扣押等32件配套性文件,公安部等5部門聯(lián)合發(fā)布了《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》,細化落實法律有關(guān)制度規(guī)定。同時,國務院有關(guān)部門清理和廢除了不符合環(huán)境保護法規(guī)定的規(guī)章和規(guī)范性文件45件,各地共清理和廢除阻礙環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的“土政策”206件。廣東、廣西、上海等地修訂了《環(huán)境保護條例》。
(四)環(huán)境保護法宣傳培訓全面開展
為推動各級政府、企業(yè)和社會公眾準確把握法律新精神、新要求,環(huán)境保護部、全國人大環(huán)資委、全國人大常委會法工委聯(lián)合召開電視電話會議,對法律貫徹實施進行全面部署。環(huán)境保護部在全系統(tǒng)組織專業(yè)培訓,著力提高環(huán)境執(zhí)法能力。北京、黑龍江等地組織開展專題學習、巡回宣講和形式多樣的宣傳活動,強化黨政干部環(huán)保法治意識,增強企業(yè)環(huán)保主體責任意識,提高全民生態(tài)環(huán)境意識。各地健全舉報、聽證等制度,積極發(fā)揮公眾監(jiān)督作用,依法有序推動公眾參與環(huán)境保護工作。
(五)環(huán)境執(zhí)法力度進一步加大
國務院印發(fā)了《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》,全面加強執(zhí)法,嚴懲環(huán)境違法行為。各地普遍建立了網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系,形成“定人、定責、履責、問責”的工作機制。河北省人大常委會在新環(huán)境保護法實施當年即開展執(zhí)法檢查工作。2015年在全國范圍內(nèi)開展了環(huán)保大檢查,檢查企業(yè)177萬家,查處各類違法企業(yè)19.1萬家。從2015年到2016年8月份,全國實施按日連續(xù)處罰案件1163件,查封、扣押案件8647件,停產(chǎn)、限產(chǎn)案件4990件。2015年,各級環(huán)保部門下達行政處罰決定9.7萬余份,罰款超過42.5億元,分別比2014年增長17%和34%。公安機關(guān)聚焦群眾反映強烈的污染問題,開展“清水藍天”專項行動,2015年共破獲各類環(huán)境污染犯罪案件6035起,抓獲犯罪嫌疑人1.2萬余人,分別比2014年增長16%和42%。
(六)環(huán)境司法不斷強化
最高人民法院出臺了環(huán)境民事公益訴訟案件、環(huán)境侵權(quán)責任民事案件等適用法律的司法解釋,強化監(jiān)督指導。各級人民法院加強環(huán)境資源審判專門機構(gòu)建設,最高人民法院和15個高級人民法院設立了環(huán)境資源審判庭。從2015年到2016年6月,全國各級人民法院依法受理環(huán)境資源類刑事、民事、行政案件共計16.7萬件,審結(jié)14.8萬件;受理環(huán)境公益訴訟案件123件,審結(jié)61件,有力打擊和震懾了環(huán)境違法犯罪行為。云南、貴州等地探索建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。最高人民檢察院開展了破壞環(huán)境資源犯罪專項立案監(jiān)督活動。從2015年到2016年8月,各級檢察機關(guān)共批準逮捕破壞環(huán)境資源犯罪9693件約1.4萬人,提起公訴約2.9萬件4.5萬人,立案查處環(huán)境保護領(lǐng)域涉嫌貪污賄賂、瀆職等職務犯罪1939人。
(七)強化環(huán)境綜合治理,推動環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善
國務院先后制定了大氣、水、土壤污染防治行動計劃,堅決向污染宣戰(zhàn)。各地各部門認真貫徹實施,不斷加大轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)力度,加快淘汰落后產(chǎn)能,推進重點行業(yè)升級改造,積極優(yōu)化能源結(jié)構(gòu),推進煤炭清潔高效利用。2015年,非化石能源消費比重同比增長0.8個百分點,煤炭消費比重下降1.7個百分點,京津冀等重點區(qū)域?qū)崿F(xiàn)煤炭消費負增長。不斷加大資金投入,完善價格、稅收政策,發(fā)揮政策杠桿導向作用,推行環(huán)境污染治理市場化機制。2016年上半年,全國338個地級及以上城市空氣平均優(yōu)良天數(shù)比例為76.7%,同比提高4個百分點;主要污染物排放量繼續(xù)減少,PM2.5平均濃度同比下降9.3%;地表水達到或好于栿類水質(zhì)比例為68.8%,同比提高4.7個百分點。全國森林、濕地、草原生態(tài)系統(tǒng)面積有所增加,土地沙化、石漠化面積減少,突發(fā)環(huán)境事件呈下降趨勢,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進一步改善。
二、存在的主要問題
當前,我國資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)質(zhì)量退化的形勢依然嚴峻。從檢查情況看,各類污染物排放量仍處高位,部分地區(qū)環(huán)境質(zhì)量與人民期待有較大差距,一些群眾反映強烈的突出環(huán)境問題還沒有得到解決,環(huán)保法律法規(guī)還不健全,一些制度落實不夠嚴格,需要引起高度重視。
(一)環(huán)境保護責任落實不夠到位
一些地方政府對保護環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟的關(guān)系認識不足,環(huán)保投入不夠,工作推進不力。有的地方考核問責機制不健全,壓力傳導層層衰減。有的地方領(lǐng)導干部違規(guī)干預環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法,地方保護現(xiàn)象仍然存在。相關(guān)部門環(huán)保職責不明確,被動應付、推諉扯皮的現(xiàn)象時有發(fā)生,部門間缺乏協(xié)調(diào)配合,信息難以共享,執(zhí)法合力不足。行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制有待健全,一些地方存在有案不移、有案難移、以罰代刑等現(xiàn)象。一些企業(yè)環(huán)保主體責任尚未落實,擅自停運污染治理設施,自動監(jiān)控設施不正常運行,甚至存在偷排偷放、數(shù)據(jù)造假等違法行為。
(二)有些法律制度需進一步落實
環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡不夠健全,監(jiān)測與監(jiān)管結(jié)合不緊密。一些地方反映,有的在線監(jiān)控設備質(zhì)量較差,不少在線監(jiān)測設備未依法檢定,監(jiān)測數(shù)據(jù)難以作為執(zhí)法依據(jù)。環(huán)境信息公開不夠及時全面。有的地方政府信息公開滯后,一些企業(yè)信息公開不規(guī)范, “只說好不說壞”。排污許可制度實施不夠規(guī)范,企業(yè)持證排污的要求尚未全面落實。環(huán)境影響評價制度推進中一些歷史遺留的“未批先建”項目有待清理整頓。跨區(qū)域流域環(huán)保體制機制不健全,污染治理缺乏整體性。生態(tài)保護補償機制有待進一步完善。
(三)一些長期積累的突出環(huán)境問題有待解決
大氣、水、土壤污染問題依然突出。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)仍不合理,散煤燃燒、建筑揚塵和機動車污染等問題在一些地區(qū)仍比較嚴重,部分區(qū)域和城市霧霾問題突出。一些地方地下水超采和污染嚴重。部分城市河道黑臭水體影響居民生活質(zhì)量,人民群眾反映強烈。有的城市管網(wǎng)不配套、雨污未分流,污水處理廠“建而不運”、“運而不足”。一些地區(qū)農(nóng)村環(huán)境問題堪憂,農(nóng)村污水、垃圾處理率較低,農(nóng)村飲用水安全保障不足。我國主要糧食作物農(nóng)藥化肥利用率、畜禽養(yǎng)殖廢棄物有效處理率有待提高,農(nóng)業(yè)秸稈綜合利用不夠,農(nóng)業(yè)面源污染問題突出,成為水體和土壤污染的重要來源,影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。固體廢物和危險廢物處理能力不足,跨區(qū)域轉(zhuǎn)移傾倒廢棄物違法案件時有發(fā)生。
(四)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管亟待加強
一些地區(qū)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管不到位,覆蓋面不全,執(zhí)法偏軟?；鶎迎h(huán)境執(zhí)法人員少,業(yè)務能力弱,技術(shù)支撐不夠,經(jīng)費保障不足,不適應繁重的監(jiān)管任務。環(huán)保部門反映,環(huán)境保護部門未被納入行政執(zhí)法序列,環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)屬于委托執(zhí)法,不能施行強制措施,授權(quán)執(zhí)法的規(guī)定在很多地方得不到落實。一些地方公安機關(guān)反映,環(huán)境污染案件處理專業(yè)性和技術(shù)性較強,現(xiàn)有警力難以適應。
(五)相關(guān)法律法規(guī)政策還需銜接完善
環(huán)境保護法修訂實施后,法律規(guī)定的排污許可、環(huán)境監(jiān)測、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、生態(tài)紅線劃定、生態(tài)補償?shù)确矫娴呐涮追ㄒ?guī)或規(guī)范性文件尚未出臺。法律規(guī)定更加嚴格的制度措施需要水污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等單項法律與之相銜接。土壤污染防治缺乏法律依據(jù),農(nóng)業(yè)污染防治法律法規(guī)不健全。環(huán)保科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)扶持政策不完善,財稅政策系統(tǒng)性不夠,融資難度大,企業(yè)創(chuàng)新能力不強,不少核心技術(shù)設備仍主要依賴進口。
三、意見和建議
(一)牢固樹立綠色發(fā)展理念,進一步提高對環(huán)境保護的認識
各級政府及相關(guān)部門要認真貫徹落實黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設和環(huán)境保護的決策部署,牢固樹立綠色發(fā)展理念,正確處理保護環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟的關(guān)系,把補齊生態(tài)環(huán)境短板作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要方向,把生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善作為“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標之一,嚴守生態(tài)保護紅線。要全面深入貫徹實施環(huán)境保護法,堅持以提高環(huán)境質(zhì)量為核心,以解決環(huán)境保護突出問題為重點,不斷加大工作力度,依法保護和改善環(huán)境。要進一步加大環(huán)境保護法律宣傳貫徹力度,增強全社會環(huán)境法治意識,形成尊法、學法、守法、用法的良好社會氛圍。要全面落實環(huán)境信息公開制度,暢通拓寬公眾參與監(jiān)督渠道,提升公眾在環(huán)境保護中的地位和作用。要引導公民自覺履行保護環(huán)境的義務,積極踐行綠色生產(chǎn)生活方式,形成環(huán)境保護人人有責的社會共識。
(二)依法落實環(huán)境保護責任
各級政府要依法對本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負總責,進一步完善領(lǐng)導干部環(huán)境保護目標責任考核制度,嚴守環(huán)境質(zhì)量底線,將大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量“只能更好、不能變壞”作為政府環(huán)保責任的紅線。要進一步加大生態(tài)環(huán)境保護督察力度,嚴格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。進一步完善環(huán)保資金投入機制,加大投入力度?？h級以上地方各級政府要依法向本級人大或人大常委會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況,自覺接受監(jiān)督。要完善環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管與相關(guān)部門各司其職的管理體制,建立支持環(huán)保部門依法依規(guī)履職盡責的工作制度,明確相關(guān)部門在工業(yè)農(nóng)業(yè)污染防治、城鄉(xiāng)污水垃圾處理、國土資源開發(fā)與保護、機動車污染防治、自然生態(tài)保護等方面的責任,加強部門聯(lián)合執(zhí)法,形成工作合力。要健全行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接機制,完善案件移送標準和程序,建立健全相關(guān)部門信息共享、案情通報、案件移送制度,加強環(huán)境司法隊伍建設,加大對環(huán)境違法案件的強制執(zhí)行力度。
企事業(yè)單位和生產(chǎn)經(jīng)營者要認真履行預防污染、保護環(huán)境的法律義務。各類排污企業(yè)要嚴格落實法定治污主體責任,建立環(huán)境保護責任制度。積極實施清潔生產(chǎn),提高資源綜合利用率,從源頭防治污染。要采取有效措施治理污染,加大投入力度,不斷提高治污能力和水平,做到穩(wěn)定達標排放。要依法公開企業(yè)環(huán)境信息,自覺接受監(jiān)督。有關(guān)部門要建立健全獎懲分明的企業(yè)環(huán)境信用評級制度體系,對嚴重違法失信企業(yè)及其有關(guān)人員實施聯(lián)合懲戒,建立“守信激勵”機制,讓守法企業(yè)真正得到實惠,激發(fā)企業(yè)治污的內(nèi)生動力。
(三)著力解決人民群眾反映強烈的突出環(huán)境問題
要依法加大環(huán)保工作力度,深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃,不斷提高治污工作科學化、精細化水平,讓人民群眾在良好的環(huán)境中生產(chǎn)生活。要加快推進集中供熱、“煤改氣”、“煤改電”工程建設,綜合整治城市揚塵、機動車污染,推動空氣質(zhì)量不斷改善。要加強飲用水水源地保護,水質(zhì)凈化和供水全過程管理,切實保障城鄉(xiāng)居民飲水安全。加強地下水源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理,嚴控地下水超采,堅決遏制地下水污染加劇的趨勢。要加大城鎮(zhèn)污水處理設施建設與改造力度,全面加強配套管網(wǎng)建設,大力整治城市黑臭水體。要推進實施垃圾分類處理,加強對危險廢棄物處理處置的管理。要著力推進農(nóng)村環(huán)境綜合整治,加大資金投入,提高農(nóng)村污水、垃圾處理率。要加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式,加大種養(yǎng)業(yè)污染防治力度,堅決扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)面源污染加劇趨勢。
(四)進一步提高環(huán)境執(zhí)法能力,加大執(zhí)法力度
要加快完善環(huán)境執(zhí)法體制機制,深入推進省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作,建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)境保護管理體制,確保環(huán)境執(zhí)法的獨立性、權(quán)威性、有效性。要按照中央改革要求,將環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)列入政府行政執(zhí)法部門序列,依法賦予環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)實施現(xiàn)場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段。建立重心下移、力量下沉的環(huán)境執(zhí)法工作機制,充實基層監(jiān)察執(zhí)法力量,提升執(zhí)法人員能力和水平。要進一步加大環(huán)境執(zhí)法力度,依法嚴懲暗管排污、非法處置危險廢棄物和有毒物質(zhì)、不正常運行和使用治污設施、偽造或篡改環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)等惡意違法行為。
(五)不斷健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系
要健全環(huán)境監(jiān)測標準規(guī)范體系,推進國家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)上收,加快環(huán)境監(jiān)測全面設點和全國聯(lián)網(wǎng),真實全面反映環(huán)境質(zhì)量狀況。加快環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺建設,構(gòu)建智慧環(huán)保信息化體系。要研究建立監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機制,實現(xiàn)各部門信息有效集成、互聯(lián)共享,為環(huán)境保護決策和執(zhí)法監(jiān)管提供支持。要強化企業(yè)污染物排放自行監(jiān)測和環(huán)境信息公開,建立全覆蓋的實時在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)。加強重點污染源監(jiān)督性監(jiān)測,完善監(jiān)測與監(jiān)察執(zhí)法聯(lián)動機制。強化在線監(jiān)測計量認證工作,研究推動在線監(jiān)測數(shù)據(jù)作為環(huán)境執(zhí)法有效依據(jù)。
(六)加快完善環(huán)境保護相關(guān)法律法規(guī)政策
要對照環(huán)境保護法的要求,及時修改完善環(huán)保領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)。抓緊出臺環(huán)境保護稅法,按期提請審議修改水污染防治法,加快推進土壤污染防治法制定工作。國務院有關(guān)部門要及時總結(jié)各地試點經(jīng)驗,盡快制定排污許可條例、環(huán)境監(jiān)測條例、生態(tài)補償條例。加快制定完善農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)保法規(guī),規(guī)范肥料使用,保護耕地質(zhì)量,為面源污染治理和農(nóng)村環(huán)境保護工作提供有力支撐。要加快完善重點區(qū)域、流域環(huán)保體制機制。加快構(gòu)建綠色金融體系,推行環(huán)境污染治理市場化機制。加大環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策扶持力度,提高環(huán)?？萍紕?chuàng)新能力,強化環(huán)保新技術(shù)轉(zhuǎn)化推廣應用。要按照地方實際,加快制定并及時修訂環(huán)境保護條例和大氣、水、土壤污染防治條例等地方性法規(guī),確保環(huán)境保護法各項制度規(guī)定有效落實。
以上報告,請審議。
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