【爭鳴】垂管大勢之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級環(huán)保機(jī)構(gòu)怎么設(shè)？

      鞠昌華（研究機(jī)構(gòu)）

目前，我國環(huán)境管理體制是國家—省—市—縣四級管理體制，未能有效延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從而在最基層出現(xiàn)管理結(jié)構(gòu)空洞。在環(huán)保四級管理體制之外，《環(huán)境監(jiān)察辦法》第七條規(guī)定“縣級環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的分支（派出）機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的名稱，可以命名為環(huán)境監(jiān)察中隊(duì)或者環(huán)境監(jiān)察所?！?可算是對在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立或派出環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)作出的一項(xiàng)補(bǔ)充性安排。目前在一些地區(qū)也有一些縣級環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)在所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)或聯(lián)片設(shè)立了分支機(jī)構(gòu)。

隨著省以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的垂直管理改革，今后將加強(qiáng)縣級環(huán)保機(jī)構(gòu)的環(huán)境執(zhí)法職能，并強(qiáng)調(diào)向一線下移，充實(shí)基層環(huán)境執(zhí)法力量。因此，將有條件推動在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或中心鎮(zhèn)廣泛設(shè)立環(huán)境執(zhí)法中隊(duì)，作為其派出機(jī)構(gòu)，由縣區(qū)環(huán)境執(zhí)法大隊(duì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理。確保環(huán)境執(zhí)法力量能夠真正下移，直接面向基層，走上一線，從而大幅縮小環(huán)境執(zhí)法的管理半徑，進(jìn)而縮短反應(yīng)時(shí)間。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)中應(yīng)注意以下幾點(diǎn):
一是明確職責(zé)。一方面，環(huán)境執(zhí)法中隊(duì)負(fù)責(zé)區(qū)域范圍內(nèi)企業(yè)污染源一般監(jiān)督管理，協(xié)助開展域內(nèi)一般環(huán)境違法事件的執(zhí)法，協(xié)助調(diào)處域內(nèi)環(huán)境信訪、糾紛等。另一方面，在縣環(huán)保局和執(zhí)法大隊(duì)的指導(dǎo)下代行管理部分較為簡單的環(huán)保事務(wù)，如開展環(huán)境統(tǒng)計(jì)、環(huán)境宣教、發(fā)放簡易許可等。

同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立類似于綜治委的資源環(huán)境與城鄉(xiāng)建設(shè)委員會，統(tǒng)一協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保事務(wù)。環(huán)境執(zhí)法中隊(duì)中隊(duì)長作為成員，與國土資源所、城建所、農(nóng)技站、水利站等一起參與其中。由機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的環(huán)境目標(biāo)與約束，分解確定各部門及各監(jiān)管網(wǎng)格年度環(huán)境保護(hù)工作目標(biāo)任務(wù)；負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治管理，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各環(huán)境責(zé)任部門和村居委會的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作考核管理。

二是機(jī)構(gòu)建設(shè)。要推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境執(zhí)法中隊(duì)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。根據(jù)各地實(shí)際情形，制定合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)環(huán)境執(zhí)法中隊(duì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。既要明確設(shè)備、用車等的配置標(biāo)準(zhǔn)，也要對人員數(shù)量及結(jié)構(gòu)提出具體要求，同時(shí)對內(nèi)部管理職能的設(shè)置提出規(guī)范性要求。各地縣級環(huán)保分局和環(huán)境執(zhí)法大隊(duì)?wèi)?yīng)積極組織落實(shí)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行協(xié)調(diào)，明確推進(jìn)進(jìn)度安排，以確保其管理能力基本滿足當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的要求。

三是因地制宜。我國各地區(qū)鄉(xiāng)村自然條件迥異，社會經(jīng)濟(jì)狀況千差萬別，采取一刀切的辦法既不可行，也無必要。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置宜因地制宜。在東部工業(yè)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定污染源較多，應(yīng)積極推動環(huán)境執(zhí)法中隊(duì)的建設(shè)；而在一些基本沒有工業(yè)企業(yè)的西部地區(qū)，其突出的問題是國土生態(tài)問題，或者主要是鄉(xiāng)村的生活污水與生活垃圾處理問題，則可先試點(diǎn)在國土或城鄉(xiāng)建設(shè)所基礎(chǔ)上擴(kuò)容為國土資源與環(huán)保所或城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)保所，由其承擔(dān)“一崗雙責(zé)”，做好國土開發(fā)的生態(tài)保護(hù)，開展鄉(xiāng)村生活污水與生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)和管理。

   余池明（研修學(xué)院）

隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)和“十三五”計(jì)劃的實(shí)施，小城鎮(zhèn)和農(nóng)村環(huán)境治理的任務(wù)提上議事日程。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保工作的重要保障。

我國地區(qū)發(fā)展差距很大，環(huán)境狀況不同，環(huán)境保護(hù)工作量也存在巨大的差別。因此，并非所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有必要設(shè)置環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。實(shí)際上，沿海發(fā)達(dá)省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)普遍設(shè)立且能發(fā)揮重要作用。部分地區(qū)則由于財(cái)力人員有限，雖然掛牌設(shè)立機(jī)構(gòu)，但缺乏管理能力和實(shí)力，流于形式。

筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口規(guī)模因地制宜，分類施策。具體如下：

對于鎮(zhèn)區(qū)常住人口10萬人以上的200余個(gè)特大鎮(zhèn)，應(yīng)該比照縣級環(huán)保局設(shè)立獨(dú)立的環(huán)保局，賦予縣級環(huán)境保護(hù)職責(zé)和執(zhí)法權(quán)。這些特大鎮(zhèn)人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力實(shí)際上已經(jīng)是小城市，只是因?yàn)樵O(shè)市制度的滯后而不能行政上設(shè)市，其環(huán)境管理需求完全有必要設(shè)立獨(dú)立的環(huán)保局。

對于鎮(zhèn)區(qū)常住人口5萬人以上的較大鎮(zhèn)可以設(shè)立環(huán)保分局，由縣（市）環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)。而對于人口1萬人左右的普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以分兩種情況處理：

沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，企業(yè)較多，有較大的環(huán)境管理和服務(wù)需求，應(yīng)設(shè)立環(huán)境管理辦公室，由縣環(huán)保局垂直管理。

中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)不必設(shè)立獨(dú)立的環(huán)保辦公室，可以與國土、城鄉(xiāng)建設(shè)合設(shè)一個(gè)管理站，歷史上本來曾經(jīng)合一。要負(fù)責(zé)環(huán)境政策的宣傳教育，監(jiān)督匯報(bào)。對于量大面廣的一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)創(chuàng)新環(huán)境管理和服務(wù)模式，通過縣（市）政府與有實(shí)力的環(huán)境服務(wù)公司簽訂全域環(huán)境服務(wù)合同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垃圾收運(yùn)處理，污水處理，建筑渣土處理等環(huán)境服務(wù)都可以交給這樣的環(huán)境服務(wù)公司管理。

   李典才（廣西·市環(huán)保局 ）

目前，各地市人民政府根據(jù)中央關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的文件精神，結(jié)合實(shí)際情況開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。有的地市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了環(huán)保機(jī)構(gòu)，如廣西壯族自治區(qū)要求所轄的14個(gè)地市，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)環(huán)保機(jī)構(gòu)并要求在2016年底完成機(jī)構(gòu)改革，確保責(zé)有人負(fù)，活有人干。但由于文件沒有對環(huán)保機(jī)構(gòu)人員編制及隸屬關(guān)系做出統(tǒng)一的規(guī)定，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在開展環(huán)保工作時(shí)不懂得如何使用這支隊(duì)伍，有的地方甚至工作上存在等待觀望的現(xiàn)象。

為了理順環(huán)保局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，順利展開環(huán)保工作，解決環(huán)境監(jiān)管最后一公里問題，筆者有3點(diǎn)建議：

一要明確人員機(jī)構(gòu)。如廣西貴港市按《貴港市全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”改革指導(dǎo)方案》（貴辦發(fā)〔2016〕19號）文件的通知要求，在所轄的85個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中設(shè)國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站，掛綜合行政執(zhí)法隊(duì)牌子，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)相當(dāng)副科級財(cái)政全額撥款事業(yè)單位，人員編制在8名~15名，但沒有指定環(huán)保人員的基數(shù)。因此筆者建議，在綜合行政執(zhí)法大隊(duì)之中設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)察中隊(duì)，編制4人，明確這些人員專門從事環(huán)保工作，可以是專職也可以是兼職。設(shè)1名環(huán)境監(jiān)察中隊(duì)中隊(duì)長，由綜合行政執(zhí)法大隊(duì)的副大隊(duì)長兼任。監(jiān)察中隊(duì)人員的文化程度要求在大專以上，有相關(guān)的環(huán)保專業(yè)知識。如果暫時(shí)沒有環(huán)保專業(yè)，也要逐年過渡，統(tǒng)一招聘，滿足環(huán)保隊(duì)伍專業(yè)化、知識化的要求。

二要明確隸屬關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站，四所合一，但沒有指定環(huán)保專職人員，沒有明確環(huán)境監(jiān)察中隊(duì)由誰統(tǒng)一管理。對此，筆者建議，要將環(huán)境監(jiān)察中隊(duì)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)之中，掛兩塊牌子，一套人馬。在業(yè)務(wù)上受屬地環(huán)保局和環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)的指導(dǎo)和監(jiān)督，在人員調(diào)配任免上受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行雙重管理，一崗多責(zé)，一兵多能。

三要明確工作職責(zé)。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)察中隊(duì)人員少的實(shí)際，設(shè)相應(yīng)的職責(zé)，主要負(fù)責(zé)：中央環(huán)保政策和環(huán)保知識在農(nóng)村的宣傳；農(nóng)村環(huán)境污染源的日常檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)報(bào)告；協(xié)助上級環(huán)保部門對污染事故取證調(diào)查；完成上級環(huán)保部門交辦的事項(xiàng)等。

   叱狼（網(wǎng)友）

當(dāng)前，較發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級環(huán)保局大多在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐了環(huán)境監(jiān)察中隊(duì)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也設(shè)有環(huán)保辦公室。兩者職責(zé)分明卻又相互合作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保辦公室負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理轄區(qū)污染防治工作，環(huán)境監(jiān)察中隊(duì)負(fù)責(zé)對企業(yè)排污情況進(jìn)行監(jiān)督管理。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)察中隊(duì)是打擊企業(yè)違法排污的前沿陣地，是環(huán)保部門向基層延伸的觸角，他們對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)情況熟悉，開展環(huán)境監(jiān)管往往更有針對性和實(shí)效性。因此，筆者建議，要充分利用這次環(huán)保系統(tǒng)機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力建設(shè)進(jìn)一步強(qiáng)化、優(yōu)化和規(guī)范化，力促環(huán)境執(zhí)法的刀刃更鋒利。

從實(shí)際工作上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)察中隊(duì)人少事多的矛盾越來越突出。中隊(duì)往往僅配有兩三名隊(duì)員和一輛環(huán)境執(zhí)法車，車改后個(gè)別中隊(duì)甚至沒有環(huán)境執(zhí)法車。對于工業(yè)企業(yè)較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，環(huán)境執(zhí)法難免出現(xiàn)左支右絀的現(xiàn)象。鑒于此，建議把人力物力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法一線傾斜，把年富力強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富的執(zhí)法人員充實(shí)到中隊(duì)里，并配備必要的環(huán)境執(zhí)法車輛，讓中隊(duì)真正成為環(huán)保部門沖鋒陷陣的鋒刀利劍。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐環(huán)境監(jiān)察中隊(duì)要因地制宜，應(yīng)根據(jù)任務(wù)量優(yōu)化執(zhí)法力量。可以根據(jù)排污企業(yè)數(shù)量確定中隊(duì)人數(shù)，而對于部分企業(yè)數(shù)量較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也可由一個(gè)中隊(duì)負(fù)責(zé)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對于沒有排污企業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可不設(shè)中隊(duì)，避免按鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立中隊(duì)，而均分人員造成執(zhí)法力量虛耗現(xiàn)象。此外，要堅(jiān)持任務(wù)引領(lǐng)，把有限的環(huán)境執(zhí)法力量用在刀刃上。當(dāng)遇到重大環(huán)境專項(xiàng)行動時(shí)，縣級環(huán)保局可以隨時(shí)抽回精干力量，集中攻堅(jiān)克難，以此促進(jìn)基層環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍發(fā)揮最大效用。

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)察中隊(duì)執(zhí)法程序不夠規(guī)范、執(zhí)法監(jiān)督相對較少等問題依然存在，因此要加強(qiáng)建章立制，進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)察中隊(duì)規(guī)范化建設(shè)。

一是完善環(huán)保業(yè)務(wù)培訓(xùn)考核制度。要適時(shí)開展環(huán)保新法規(guī)新標(biāo)準(zhǔn)的培訓(xùn)考核，并通過比武等活動增強(qiáng)實(shí)踐能力，確保日常環(huán)境執(zhí)法依法依規(guī)不走樣。

二是建立權(quán)力清單制度。全面落實(shí)依法行政要求，明確權(quán)力范圍、完善權(quán)力制約機(jī)制。堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，準(zhǔn)確界定監(jiān)察中隊(duì)行政執(zhí)法各項(xiàng)權(quán)力，并以清單形式向社會公開，防止不作為或亂作為。

三是健全環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)察中隊(duì)與企業(yè)交往頻繁，容易受到利益誘惑而被拉攏腐蝕，因此要在加強(qiáng)廉政教育的基礎(chǔ)上，完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，建立定期輪崗制度，通過制度和機(jī)制約束，遏制和化解廉政風(fēng)險(xiǎn)。

  李國軍（遼寧·省環(huán)保廳）

設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)，作為環(huán)境管理體制創(chuàng)新的具體實(shí)踐，不論是將其作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，還是作為縣級環(huán)保機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，都是可行的。不同的地區(qū)應(yīng)結(jié)合自身發(fā)展特點(diǎn)和實(shí)際管理需求來設(shè)立，而不應(yīng)套用一塊模子，統(tǒng)一某種模式，搞一刀切。實(shí)際上，兩種模式并不矛盾，并不是非此即彼，甚至可以共存。關(guān)鍵是要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行準(zhǔn)確的定位。如果從環(huán)境監(jiān)管角度考慮，應(yīng)作為派出機(jī)構(gòu)；如果從履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)保職責(zé)角度考慮，應(yīng)作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。定位準(zhǔn)，才能責(zé)任清，這才是最根本的。

第一種模式，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)作為縣級環(huán)保機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)。這種模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)的職責(zé)，要從縣級環(huán)保機(jī)構(gòu)的環(huán)境執(zhí)法需求加以考慮，重點(diǎn)要針對農(nóng)村環(huán)境管理點(diǎn)多面長、城鄉(xiāng)結(jié)合部監(jiān)管難度大等特點(diǎn)，按照網(wǎng)格化監(jiān)管要求，分區(qū)設(shè)立，延伸監(jiān)管鏈條，實(shí)現(xiàn)環(huán)境日常監(jiān)管的無縫隙、全覆蓋。設(shè)置時(shí)，不一定要在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)立，而應(yīng)在縣域范圍內(nèi)，根據(jù)監(jiān)管的工作量和行政區(qū)劃等因素，綜合布局。在較發(fā)達(dá)或工業(yè)相對集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立，進(jìn)一步充實(shí)縣級環(huán)境執(zhí)法力量。

其主要職責(zé)是對劃定的區(qū)域統(tǒng)一實(shí)施環(huán)境監(jiān)管，賦予縣級環(huán)保機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法權(quán)?，F(xiàn)行法律將環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管的職責(zé)最低一級賦予到縣級環(huán)保部門，這樣設(shè)置合乎法律要求，同時(shí)又對化解地方保護(hù)主義對環(huán)境執(zhí)法的干預(yù)，更好地實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管、推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)落實(shí)更有利。具體的職責(zé)，應(yīng)結(jié)合下一步垂直管理環(huán)境監(jiān)察權(quán)上收后，縣級環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)調(diào)整后的職責(zé)來細(xì)化。

第二種模式，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。具體設(shè)置時(shí)，可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部設(shè)環(huán)保辦，指定專職環(huán)保員；或者與其他部門整合，設(shè)專兼職環(huán)保員，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦予的環(huán)保職責(zé)。其主要職責(zé)是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)細(xì)化后明確給環(huán)保機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)。筆者不建議賦予環(huán)境執(zhí)法權(quán)，而應(yīng)把工作重點(diǎn)放在督促本行政區(qū)域企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者落實(shí)環(huán)境保護(hù)措施，發(fā)現(xiàn)違法問題及時(shí)向本級政府和有關(guān)部門報(bào)告；組織開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治，做好污水垃圾集中收集處置、畜禽養(yǎng)殖污染防治、秸稈禁燒等工作，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)上報(bào)；負(fù)責(zé)突發(fā)環(huán)境事件的報(bào)告工作，協(xié)助上級部門妥善處置突發(fā)環(huán)境事件、排查環(huán)境違法信息和環(huán)境事故隱患，配合相關(guān)部門妥善處理環(huán)境污染糾紛和環(huán)境信訪輿情，制止環(huán)境違法行為；加強(qiáng)環(huán)境宣傳，組織開展環(huán)保社會宣傳活動。

   史春（安徽·市環(huán)保局）

要解決農(nóng)村環(huán)境污染問題，切實(shí)改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量，必須依法加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)，設(shè)立專門從事環(huán)境管理工作的機(jī)構(gòu)。

一是建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)可選擇采用以下3種形式：由縣級黨委、政府出臺文件，合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)編制，設(shè)立專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)，這是最為理想的一種形式。通過掛牌或其他方式在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立環(huán)保機(jī)構(gòu)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理機(jī)構(gòu)或其他管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，加掛鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)的牌子。鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)人員從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府現(xiàn)有人員中調(diào)劑；對于縣環(huán)保局編制較多的地區(qū)，也可從縣環(huán)保局調(diào)劑。從縣級環(huán)保部門選調(diào)一批環(huán)保骨干到鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事環(huán)保工作。具體管理模式建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)實(shí)行上一級環(huán)保部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雙重管理。

無論選擇哪種方式，都要把好基層環(huán)保機(jī)構(gòu)的進(jìn)人關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)招聘環(huán)保專業(yè)人才，要面向社會公開招錄、改善基層環(huán)保人才結(jié)構(gòu)。規(guī)范基層環(huán)保部門的用人制度，鼓勵(lì)環(huán)保專業(yè)畢業(yè)生到基層一線工作。

二是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)職責(zé)。要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)的權(quán)限、職責(zé)權(quán)限。其職責(zé)應(yīng)包括對轄區(qū)企業(yè)巡查﹑環(huán)境問題受理，對農(nóng)村環(huán)境綜合整治項(xiàng)目、畜禽養(yǎng)殖的監(jiān)督檢查，以及生態(tài)創(chuàng)建等工作。

建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)為：貫徹落實(shí)有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、方針政策，負(fù)責(zé)組織開展環(huán)境保護(hù)宣傳教育工作；開展環(huán)境保護(hù)有關(guān)監(jiān)督、檢查、發(fā)現(xiàn)、上報(bào)工作，配合上級環(huán)保部門做好環(huán)境執(zhí)法和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作；采取措施，改進(jìn)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量；協(xié)助處置當(dāng)?shù)赝话l(fā)環(huán)境事件，保障生態(tài)環(huán)境安全等。

三是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)環(huán)保能力建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)要配備一些基礎(chǔ)性的環(huán)境執(zhí)法設(shè)備，采用簡易的監(jiān)測終端和智能傳輸系統(tǒng)，做到隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問題可以隨手拍。各級財(cái)政部門要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)開展工作的需要，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)予以保障，內(nèi)容包括開展環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)測所需經(jīng)費(fèi)和執(zhí)法用車、監(jiān)測監(jiān)管執(zhí)法設(shè)備購置等。建議經(jīng)費(fèi)能夠列入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算。

四是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)人員的培訓(xùn)。組織開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)管員的培訓(xùn)工作，學(xué)習(xí)環(huán)保業(yè)務(wù)知識和執(zhí)法監(jiān)管知識，掌握環(huán)境執(zhí)法必備的法律法規(guī)。建立完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)格，發(fā)揮環(huán)境網(wǎng)格監(jiān)管人員的積極作用，為改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮積極推動作用。

谷亨堅(jiān)（浙江·縣監(jiān)察大隊(duì)）

實(shí)行環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度目的是為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法重心下移，獨(dú)立行使執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化查企能力。當(dāng)前處于機(jī)構(gòu)改革的大背景下，大規(guī)模增加基層環(huán)保執(zhí)法人員編制不現(xiàn)實(shí)。因此，筆者認(rèn)為，不能依靠增設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)來解決現(xiàn)實(shí)問題，而應(yīng)當(dāng)通過強(qiáng)化縣級環(huán)保機(jī)構(gòu)來增強(qiáng)基層執(zhí)法能力。

第一，增設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)必將從現(xiàn)有環(huán)保力量中進(jìn)行調(diào)劑，這將使本已比較薄弱的基層執(zhí)法隊(duì)伍雪上加霜，大大分散從事一線執(zhí)法的人員力量，這與當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法專業(yè)化發(fā)展趨勢不符。表面上看，環(huán)境執(zhí)法一竿子插到底，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有了執(zhí)法力量，實(shí)際上卻極大地分散本已不足的執(zhí)法人員，削弱了基層整體執(zhí)法能力。其結(jié)果可能會導(dǎo)致“縣級大隊(duì)人員忙報(bào)表數(shù)據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中隊(duì)人員忙會務(wù)陪同?！辈坏珶o法改變執(zhí)法力量軟弱的問題，還可能出現(xiàn)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)只有一兩個(gè)人守護(hù)辦公室的尷尬局面。現(xiàn)場執(zhí)法或者辦理一般行政案件都需要上級單位協(xié)助，遇到可能涉及刑事的行為更是無從下手，這與環(huán)保機(jī)構(gòu)最起碼要做到“轄區(qū)內(nèi)環(huán)保案件獨(dú)立辦，查處環(huán)保刑事案件常態(tài)化”需求不相適應(yīng)。

第二，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級增設(shè)環(huán)保機(jī)構(gòu)與環(huán)保監(jiān)察機(jī)構(gòu)垂直管理出發(fā)點(diǎn)不相符。因?yàn)榇怪惫芾淼闹髦季褪菫榱藬[脫地方政府對環(huán)境執(zhí)法的干擾，樹立環(huán)境執(zhí)法的獨(dú)立性。而工作于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的環(huán)保機(jī)構(gòu)雖然和鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是直接的隸屬關(guān)系，從體制設(shè)計(jì)、人財(cái)物保障和領(lǐng)導(dǎo)干部管理權(quán)限上不會受到干預(yù)，但可能難以避免其直接在人員的現(xiàn)場執(zhí)法方面上施以影響，這種隱性影響恰恰是最致命的，它可以使整個(gè)制度設(shè)計(jì)在“最后一公里”毀于一旦。其結(jié)果不但可能使執(zhí)法獨(dú)立性依然無法實(shí)現(xiàn)，一些基層單位還可能淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府使喚的辦事機(jī)構(gòu)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可能會把上級政府和部門劃定給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與環(huán)保有關(guān)的責(zé)任，全盤轉(zhuǎn)嫁于鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)。

第三，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)增設(shè)的環(huán)保機(jī)構(gòu)難以落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)化要求。環(huán)境案件涉刑后，對基層環(huán)保隊(duì)伍的技術(shù)化、專業(yè)化程度要求越來越高，增設(shè)的環(huán)保機(jī)構(gòu)不能簡單地理解為派幾個(gè)人在鄉(xiāng)鎮(zhèn)租個(gè)辦公室就萬事大吉了，環(huán)境執(zhí)法的“準(zhǔn)公安化”急需配備一大批執(zhí)法硬件。在當(dāng)前縣級監(jiān)察機(jī)構(gòu)最低執(zhí)法裝備的標(biāo)準(zhǔn)化要求都難以落實(shí)的情況下，在增設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)落實(shí)幾乎是不可能的事。同樣，即使東部一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)有條件能夠配備，對于嚴(yán)重缺員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)來說，使用和維修這些設(shè)備也是個(gè)大問題。除非基層的執(zhí)法人員個(gè)個(gè)都是“百事通”“多面手”人才。

因此，筆者認(rèn)為，加大基層執(zhí)法力度，不能簡單地理解為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)增設(shè)環(huán)保機(jī)構(gòu)，而應(yīng)當(dāng)在強(qiáng)化縣級環(huán)境執(zhí)法大隊(duì)力量上做文章。

一要整合現(xiàn)有基層執(zhí)法力量，適應(yīng)環(huán)境執(zhí)法專業(yè)化要求。在垂直管理改革中除重點(diǎn)污染監(jiān)控的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之外，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新配置，把力量充實(shí)到縣級執(zhí)法機(jī)構(gòu)。縣級執(zhí)法機(jī)構(gòu)依執(zhí)法類別內(nèi)設(shè)專門科室或者中隊(duì)，按法律知識、監(jiān)測業(yè)務(wù)、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)等各方面特長合理搭配現(xiàn)有人員，適應(yīng)基層環(huán)境執(zhí)法的職業(yè)化、專業(yè)化要求?？h級執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)整合出幾支隨時(shí)“拉得出、打得響”，能使環(huán)境違法者聞風(fēng)喪膽的執(zhí)法隊(duì)伍，這樣的執(zhí)法隊(duì)伍才是當(dāng)前基層環(huán)境執(zhí)法最需要的力量。同時(shí)，在大隊(duì)內(nèi)部各隊(duì)伍之間可以隨時(shí)進(jìn)行工作交流，定期或不定期采取交錯(cuò)執(zhí)法等形式平衡執(zhí)法要求，省、市環(huán)保機(jī)構(gòu)也可以隨時(shí)抽查、調(diào)動真正會執(zhí)法的一線力量。

二要加大基層執(zhí)法設(shè)備的資金投入，適應(yīng)環(huán)境執(zhí)法全覆蓋要求。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（國辦發(fā)〔2014〕56號）明確提出“要強(qiáng)化執(zhí)法能力保障”。隨著環(huán)境執(zhí)法力度的不斷加大，環(huán)境違法行為也逐漸向智能化、隱蔽化、信息化轉(zhuǎn)變。僅憑執(zhí)法人員的身手和勇敢已無法適應(yīng)環(huán)境執(zhí)法全覆蓋要求，必須綜合運(yùn)用各種硬件才能查實(shí)。再者，隨著法制化社會逐步健全，公眾的維權(quán)意識日益增強(qiáng)，很多瞬間即逝的環(huán)境違法證據(jù)不使用儀器進(jìn)行現(xiàn)場固定，將使違法犯罪行為輕易逃脫法律的制裁。同時(shí)，隨著科技的進(jìn)步，很多傳統(tǒng)工藝發(fā)生變更，生產(chǎn)時(shí)所產(chǎn)生廢水中含有的污染因子也發(fā)生了改變，可能新增一種或者幾種污染物，這些污染物的確定也需要基層執(zhí)法設(shè)備的投入。

三要建立執(zhí)法人員培訓(xùn)制度，適應(yīng)環(huán)境違法“零容忍”要求。新環(huán)保法及相關(guān)環(huán)境法律、法規(guī)的相繼更新和出臺，使基層執(zhí)法人員的執(zhí)法培訓(xùn)成為打擊環(huán)境違法行為的必要條件。環(huán)境執(zhí)法培訓(xùn)要重心下移，把提高一線執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力作為培訓(xùn)目的，從培訓(xùn)內(nèi)容設(shè)計(jì)、對象確定、成果考評等全程進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，變過去被動性、福利性培訓(xùn)為主動性、成效性學(xué)習(xí)。既要充分保障一線人員參加學(xué)習(xí)的機(jī)會，又要實(shí)行嚴(yán)格的學(xué)習(xí)成果考評制度，讓帶著游玩思想無法保證學(xué)習(xí)成果的執(zhí)法人員不敢參加，讓想學(xué)習(xí)、有成績的執(zhí)法人員有機(jī)會激發(fā)潛能，讓不想學(xué)、亂作為的執(zhí)法人員無法生存。同時(shí)，要把一線執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力作為評優(yōu)、提任的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)基層執(zhí)法隊(duì)伍人人懂業(yè)務(wù)、人人會執(zhí)法，打破一線執(zhí)法人員不會干、不愿學(xué)、不想干的監(jiān)管怪圈，有利于一線執(zhí)法人員適應(yīng)對環(huán)境違法“零容忍”的要求。

來源：《中國環(huán)境報(bào)》