廣東樂(lè)昌：對(duì)市環(huán)保局提起行政公益訴訟

本報(bào)（檢察日?qǐng)?bào)）北京12月5日電（記者戴佳）記者今天從最高人民檢察院了解到，11月25日，廣東省樂(lè)昌市檢察院因該市環(huán)境保護(hù)局怠于履行職責(zé)，依法向樂(lè)昌市法院提行政公益訴訟。

樂(lè)昌市檢察院在履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，樂(lè)昌市福祥木業(yè)位于樂(lè)昌峽飲用水源二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)，該庫(kù)區(qū)是樂(lè)昌市全市人民的生產(chǎn)生活用水供應(yīng)地，樂(lè)昌市福祥木業(yè)未經(jīng)審批，擅自在二級(jí)飲用水源保護(hù)區(qū)建設(shè)、生產(chǎn)，其違法生產(chǎn)中的廢水未經(jīng)處理直接排放，違反了《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第57條“在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止設(shè)置排污口”的規(guī)定，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，并被列入該省第二批環(huán)境違法企業(yè)“黑名單”，樂(lè)昌市環(huán)境保護(hù)局作為環(huán)保主管部門(mén)，應(yīng)在發(fā)現(xiàn)違法排污后依法及時(shí)查處違法排污和其他影響水源地環(huán)境的違法行為。2016年5月20日，樂(lè)昌市檢察院向樂(lè)昌市環(huán)境保護(hù)局發(fā)出檢察建議，建議該局依法履行職責(zé)，盡快查處福祥木業(yè)的違法生產(chǎn)及排污行為。截至目前，樂(lè)昌市環(huán)境保護(hù)局仍未依法履行監(jiān)管職責(zé)，福祥木業(yè)仍在違法生產(chǎn)及排污，致使社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)。

為保護(hù)飲用水資源，維護(hù)社會(huì)公共利益，樂(lè)昌市檢察院根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》及《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》的相關(guān)規(guī)定，就該案向樂(lè)昌市法院提起行政公益訴訟。

收到檢察意見(jiàn)書(shū)，環(huán)保部門(mén)怎么辦？
——以北京查處的一起跨省非法轉(zhuǎn)移危廢案為例

中國(guó)環(huán)境報(bào)  尹學(xué)慶

起因：涉嫌監(jiān)管不力，檢察部門(mén)發(fā)出檢察意見(jiàn)

　　某日，北京市環(huán)保局接到市檢察院某分院檢察意見(jiàn)書(shū)。起因是某省沒(méi)有處置資質(zhì)的非法處置人將化工廢堿液（列入《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》HW35 900-352-35，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“廢堿液”）經(jīng)當(dāng)?shù)啬惩＼?chē)場(chǎng)隱蔽暗道排至下水管網(wǎng)，造成1人死亡。

　　當(dāng)?shù)貦z察院在對(duì)這起案件起訴審查工作中發(fā)現(xiàn)產(chǎn)廢單位是北京市某化工生產(chǎn)單位（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“該單位”）。2015年2~5月，該單位將在裂解氣堿洗工藝中產(chǎn)生的廢堿液按照合同約定轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)啬秤刑幚碣Y質(zhì)公司處理，但該公司又將廢堿液轉(zhuǎn)手，交給沒(méi)有資質(zhì)的個(gè)人處理，導(dǎo)致發(fā)生惡性環(huán)境污染案。

　　檢察院調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，廢堿液轉(zhuǎn)移活動(dòng)中涉嫌不符合國(guó)家相關(guān)規(guī)定，屬于非法轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物行為且未受到行政處罰，隨即北京市檢察院對(duì)市環(huán)保局發(fā)出檢察意見(jiàn)，要求環(huán)保部門(mén)依法查辦，追究產(chǎn)廢單位違規(guī)責(zé)任。

　　接到檢察意見(jiàn)書(shū)后，北京市環(huán)保局立即開(kāi)展調(diào)查，以檢察建議為線(xiàn)索，對(duì)該單位收集、貯存、運(yùn)輸、處置危險(xiǎn)廢物的設(shè)施及場(chǎng)所進(jìn)行全面檢查，核實(shí)包括廢堿液在內(nèi)的各類(lèi)危險(xiǎn)廢物數(shù)量、流向及最終處置情況并依法進(jìn)行了處理。

　　經(jīng)過(guò)：全面調(diào)查取證，對(duì)三處違法行為進(jìn)行處罰

1.對(duì)未經(jīng)審批擅自轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物行為進(jìn)行處罰

　　根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》第五十九條，跨省轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物前必須向移出地環(huán)保部門(mén)申請(qǐng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)移計(jì)劃，移出地環(huán)保局商接收地環(huán)保部門(mén)同意批準(zhǔn)方可轉(zhuǎn)移，未經(jīng)批準(zhǔn)的，不得轉(zhuǎn)移。

　　調(diào)查查明，北京市環(huán)保部門(mén)對(duì)該單位提出的申請(qǐng)廢堿液轉(zhuǎn)移計(jì)劃商某省環(huán)保局同意后，共批準(zhǔn)該單位轉(zhuǎn)移廢堿液2000噸。但調(diào)取該單位記載廢堿液出廠(chǎng)記錄的“計(jì)量稱(chēng)重單”，共計(jì)82張，實(shí)際轉(zhuǎn)移廢堿液共2852噸，超出批準(zhǔn)計(jì)劃852噸，屬于未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)移。

　　因此，根據(jù)固廢法第七十五條條第一款第（六）項(xiàng)及第二款的規(guī)定，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物行為罰款20萬(wàn)元。

2.對(duì)未填寫(xiě)轉(zhuǎn)移聯(lián)單擅自轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物行為進(jìn)行處罰

　　根據(jù)《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》第四條、第五條，危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)移計(jì)劃后應(yīng)向環(huán)保部門(mén)領(lǐng)取轉(zhuǎn)移聯(lián)單，每轉(zhuǎn)移一車(chē)、船（次）同類(lèi)危險(xiǎn)廢物，應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)一份轉(zhuǎn)移聯(lián)單，聯(lián)單要隨危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移運(yùn)行，危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移后要將聯(lián)單送交環(huán)保部門(mén)。

　　經(jīng)調(diào)取由環(huán)保部門(mén)留存的廢堿液轉(zhuǎn)移聯(lián)單（第二聯(lián)），該單位共辦理聯(lián)單30張，共計(jì)1044噸，在批準(zhǔn)的2000噸廢堿液轉(zhuǎn)移計(jì)劃中，有956噸未填寫(xiě)轉(zhuǎn)移聯(lián)單，導(dǎo)致危險(xiǎn)廢物流向不明。

　　依據(jù)《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》第十三條，未按規(guī)定申領(lǐng)、填寫(xiě)聯(lián)單要依據(jù)固廢法有關(guān)規(guī)定處5萬(wàn)元以下罰款，但根據(jù)固廢法第七十五條第一款第（六）項(xiàng)及第二款，不按照規(guī)定填寫(xiě)轉(zhuǎn)移聯(lián)單最高處罰額度為20萬(wàn)元。顯然，《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》與固廢法處罰最高額度不一致。

　　經(jīng)對(duì)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行研究，《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》為原國(guó)家環(huán)?？偩钟?999年發(fā)布的部門(mén)規(guī)章，目前仍現(xiàn)行有效。固廢法于2004年12月29日經(jīng)第十屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議修訂，自2005年4月1日起施行。按照《立法法》第八十八條“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”的規(guī)定，對(duì)同一問(wèn)題規(guī)章與法律均有規(guī)定但相抵觸的，應(yīng)當(dāng)遵循法的效力等級(jí)原則，適用規(guī)范性文件效力等級(jí)高的法律，即適用《固體廢物污染環(huán)境防治法》。

　　因此，對(duì)未填寫(xiě)轉(zhuǎn)移聯(lián)單擅自轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的行為，依據(jù)《固廢法》第七十五條第一款第（六）項(xiàng)及第二款按高限處罰，罰款20萬(wàn)元。

3.對(duì)未保存聯(lián)單行為進(jìn)行處罰

　　依據(jù)《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》第十條第一款， 聯(lián)單保存期限為5年。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，該單位轉(zhuǎn)移廢堿液后按規(guī)定向環(huán)保部門(mén)送交了30份廢堿液轉(zhuǎn)移聯(lián)單（第二聯(lián)），但該單位僅保存廢堿液聯(lián)單（第一聯(lián)）25份，缺少5份聯(lián)單，違反了聯(lián)單留存?zhèn)洳榈南嚓P(guān)規(guī)定。

　　因此，依據(jù)《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》第十三條第一款第（四）項(xiàng)及第一款的規(guī)定，對(duì)未在規(guī)定存檔期限保管聯(lián)單行為進(jìn)行處罰，罰款3萬(wàn)元。

　思考：收到檢察建議，需第一時(shí)間依法處理

1.要嚴(yán)格法律等規(guī)范性文件適用原則，用足法律手段

　　固廢法是對(duì)固體廢物進(jìn)行全面管理的專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)法律，《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》等系列配套制度，共同構(gòu)成了包括危險(xiǎn)廢物在內(nèi)的固體廢物管理的嚴(yán)密法網(wǎng)。

　　執(zhí)法人員只有熟悉相關(guān)法規(guī)及要求，才能全面依法履行法律監(jiān)管職責(zé)，避免由于專(zhuān)業(yè)知識(shí)的缺失導(dǎo)致監(jiān)管過(guò)程中對(duì)部分違規(guī)行為疏于防范，履職不到位。

同時(shí)，在法律、行政法規(guī)、規(guī)章的適用中，如發(fā)現(xiàn)同一監(jiān)管事項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章有抵觸，要按照《立法法》要求，從法律法規(guī)的有效性、法律法規(guī)位階的高低及出臺(tái)時(shí)間的先后順序予以綜合分析和判斷，準(zhǔn)確適用，精準(zhǔn)打擊違法行為。

2.即使不存在不作為情形也要將調(diào)查結(jié)果告知檢察機(jī)關(guān)

     2015年7月1日，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院北京等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作，這是國(guó)家生態(tài)文明體制改革、加強(qiáng)司法監(jiān)督的重要舉措。

　　本次就是檢察機(jī)關(guān)在履行環(huán)境犯罪起訴審查職責(zé)中發(fā)現(xiàn)違法線(xiàn)索，根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》相關(guān)規(guī)定，在提起公益訴訟前履行訴前程序，對(duì)負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)保部門(mén)提出檢察建議，要求依法履行職責(zé)。

　　面對(duì)司法監(jiān)督新形勢(shì)，環(huán)保部門(mén)必須高度重視，積極應(yīng)對(duì)。在收到檢察建議后要第一時(shí)間開(kāi)展全面調(diào)查，依法處理，即使不存在違法行使職權(quán)或者不作為的情形也要將調(diào)查辦理結(jié)果及時(shí)報(bào)告檢察機(jī)關(guān)，不能置之不理。

　　如果環(huán)保部門(mén)在規(guī)定期限內(nèi)不履行法定職責(zé)，不辦理或不將辦理情況及時(shí)書(shū)面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)可以直接提起行政公益訴訟，法院也可以據(jù)此判決行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)，行政機(jī)關(guān)將面臨敗訴風(fēng)險(xiǎn)，將直接影響政府環(huán)保部門(mén)的形象和面臨責(zé)任追究。

　　同時(shí)，環(huán)保部門(mén)要以落實(shí)檢察建議為契機(jī)，針對(duì)日常執(zhí)法監(jiān)督工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)石化、化工、醫(yī)藥等產(chǎn)生危險(xiǎn)廢物重點(diǎn)行業(yè)的排查，重點(diǎn)要核實(shí)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生的數(shù)量和流向，將危險(xiǎn)廢物從產(chǎn)生到最終處置的各環(huán)節(jié)置于有效監(jiān)控之下，與公安部門(mén)密切協(xié)作，不斷提升危險(xiǎn)廢物管理和執(zhí)法效能，遏制非法轉(zhuǎn)移、販賣(mài)、處置和傾倒危險(xiǎn)廢物案件多發(fā)態(tài)勢(shì)。

　作者單位：北京市環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)