220000億地方債爆發(fā)，7000多億PPP項(xiàng)目大清理

這兩天，一則“新疆PPP項(xiàng)目全線停工”的傳言在網(wǎng)上大肆流傳，引發(fā)嘩然。

事情起源于新疆準(zhǔn)東經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)3月27日貼出的一則通知《關(guān)于暫停開發(fā)區(qū)2016年--2017年政府類項(xiàng)目的通知》。通知稱對(duì)2016年、2017年政府投資類所有續(xù)建及未開工建設(shè)項(xiàng)目一律停止施工。隨后便有上述傳言。

以《通知》內(nèi)容看，傳言確有不實(shí)，但其中的確釋放出重大信號(hào)。

國(guó)家要對(duì)地方政府債務(wù)動(dòng)刀子了。

在隨后新疆發(fā)改委網(wǎng)站一篇文章《新疆自治區(qū)發(fā)展改革委立即行動(dòng)細(xì)化工作措施 堅(jiān)決全面落實(shí)自治區(qū)黨委防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)安排部署》證實(shí)了這一點(diǎn)。

文中要求，全區(qū)發(fā)展改革系統(tǒng)要盡力而為、量力而行，不提不切實(shí)際的目標(biāo)，不搞寅吃卯糧的工程，寧可發(fā)展慢一點(diǎn)、也決不違規(guī)舉債，堅(jiān)決剎住無序舉債搞建設(shè)的風(fēng)氣，確保政府違規(guī)舉債零增長(zhǎng)。

一是堅(jiān)持量力而行的原則。自治區(qū)發(fā)展改革委今后不再下達(dá)固定資產(chǎn)投資任務(wù)分解，用好國(guó)家下達(dá)的中央預(yù)算內(nèi)資金，有多少錢干多少事。各地發(fā)展改革委一律不準(zhǔn)下達(dá)可能導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)，一律不準(zhǔn)受理無資金來源的項(xiàng)目;一律不準(zhǔn)再申報(bào)無資金來源的項(xiàng)目，一律不準(zhǔn)再上無資金來源的項(xiàng)目。

二是堅(jiān)持嚴(yán)格把關(guān)、一事一報(bào)的原則。對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目，自治區(qū)發(fā)展改革委要會(huì)同財(cái)政、金融等部門嚴(yán)格把關(guān)，提出項(xiàng)目審核意見，特別是加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金來源的審核，凡是地方配套資金不落實(shí)的，一律不得上報(bào)自治區(qū)人民政府，從源頭上杜絕新增政府債務(wù)，從根本上規(guī)范地方政府舉債行為。

要求采取堅(jiān)決有效的措施，全面清理2017年以來的政府投資項(xiàng)目，會(huì)同財(cái)政、審計(jì)等部門摸清地方政府隱性債務(wù)情況。可以看出，盡管PPP項(xiàng)目不會(huì)遭受滅頂之災(zāi)，但是在劫難逃。

為什么要停工PPP項(xiàng)目？為何先從新疆開始？

因?yàn)镻PP這幾年發(fā)展得太快了，快到已經(jīng)影響正常的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行了，快到會(huì)帶動(dòng)隱性債務(wù)的增長(zhǎng)。

PPP投資的項(xiàng)目并不一定能夠快速收回回報(bào)，但是，為了滿足投資者對(duì)于回報(bào)的要求，各地采取了“明股實(shí)債”的策略（指投資回報(bào)不與被投資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)掛鉤，不是根據(jù)企業(yè)的投資收益或虧損進(jìn)行分配，而是向投資者提供保本保收益承諾，根據(jù)約定定期向投資者支付固定收益，并在滿足特定條件后由被投資企業(yè)贖回股權(quán)或者償還本息的投資方式），也就是說，ppp項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)質(zhì)上演變成為了地方政府的“債務(wù)”。

從去年金融工作會(huì)議之后，新疆把政府債務(wù)作為硬指標(biāo)，納入考核范圍，對(duì)新增債務(wù)，實(shí)行誰舉債要負(fù)責(zé)制度。新疆地區(qū)將集中清理所有項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)有債務(wù)的項(xiàng)目要盡快化解。現(xiàn)在政府對(duì)于PPP的看法是將需要財(cái)政后續(xù)補(bǔ)貼視為一種支出責(zé)任，一種隱形債務(wù)，但凡需要政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，都將面臨做不下去的問題。

最先從新疆下手是因?yàn)樾陆恢笔荘PP大省，過去幾年新疆PPP呈現(xiàn)大干快上的局面，依據(jù)財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫清理情況數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，新疆共清庫726個(gè)，居全國(guó)首位。

目前，新疆現(xiàn)在不少地區(qū)的PPP類項(xiàng)目已經(jīng)暫停，暫停的項(xiàng)目幾乎都是政府付費(fèi)類項(xiàng)目。此外，新疆財(cái)政廳正在對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行整理和篩查，視推進(jìn)的程度，來決定項(xiàng)目是否予以保留。

一位當(dāng)?shù)豍PP從業(yè)人士告訴記者，現(xiàn)在對(duì)PPP項(xiàng)目分情況決定是否停工。一方面，對(duì)資金沒有缺口，不形成債務(wù)的PPP類項(xiàng)目，可以接著建設(shè);另一方面，有資金缺口，已經(jīng)形成債務(wù)的PPP類項(xiàng)目一律停建。

PPP項(xiàng)目面臨大面積停工

過去幾年，在高增長(zhǎng)的GDP指標(biāo)下，各地政府通過各類融資渠道大干快上，其中有不少項(xiàng)目通過PPP模式上馬，回報(bào)機(jī)制中外表是政府付費(fèi)的黃馬甲，脫掉馬夾則是固定回報(bào)、明股實(shí)債、拉長(zhǎng)版的BT等各種違規(guī)的PPP項(xiàng)目。

PPP領(lǐng)域一路快速發(fā)展，項(xiàng)目數(shù)量和投資額呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，潛在風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)，防范PPP領(lǐng)域潛在風(fēng)險(xiǎn)也成為近兩年國(guó)家關(guān)注的焦點(diǎn)。

去年11月起財(cái)政部主導(dǎo)的一場(chǎng)對(duì)總投資17萬億元的萬余個(gè)PPP進(jìn)行集中清理，不合規(guī)的項(xiàng)目被清退，而清理期限是今年3月底。

根據(jù)財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫公開信息研究發(fā)現(xiàn)，在3月底清理大限前一周（3月23日- 4月1日），財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫出現(xiàn)變動(dòng)，退出項(xiàng)目總計(jì)724個(gè)，涉及投資額7239億元。

清庫的項(xiàng)目中不乏已經(jīng)開工的項(xiàng)目，這就是為什么會(huì)出現(xiàn)停工項(xiàng)目的原因，一是建設(shè)資金不落實(shí)，在嚴(yán)控債務(wù)的前提下資金問題解決遙遙無期，只能停工止損；二是項(xiàng)目在本輪清庫中因?yàn)檫`規(guī)出庫，出庫意味著銀行融資將被停止，不停工對(duì)社會(huì)資本方損失更大。

在本期出庫項(xiàng)目中，新疆、內(nèi)蒙古、湖南、青海、廣東占據(jù)前五，退庫數(shù)量均超過10個(gè)，累計(jì)數(shù)量占總數(shù)之比超8成，新疆退庫107個(gè)，單省占比超4成。

PPP受節(jié)制有利于各產(chǎn)業(yè)發(fā)展

大量的PPP項(xiàng)目被清理意味著更多的EPC項(xiàng)目將走進(jìn)市場(chǎng)，這對(duì)各行業(yè)來說都是好事。PPP大行其道之時(shí)，許多行業(yè)受到資本的侵蝕，資本成為了一個(gè)行業(yè)的龍頭，而不是專業(yè)企業(yè)。有的行業(yè)一年下來，由各路資本主導(dǎo)的PPP項(xiàng)目占據(jù)了大部分市場(chǎng)，真正的行業(yè)者卻處境艱難。這對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言不是好事，所以，當(dāng)下的PPP項(xiàng)目清理措施十分必要。

以環(huán)保市場(chǎng)為例，形勢(shì)變好以后，“野蠻人”競(jìng)相搶占環(huán)保的市場(chǎng)高地。嗅到政策紅利的各路“巨人”紛紛以入股、并購、成立環(huán)保子公司等方式加速在環(huán)保領(lǐng)域跑馬圈地。而資本能在短期占據(jù)市場(chǎng)的方法就是PPP。

一方面，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局日漸加劇的情況下，低價(jià)中標(biāo)、惡性競(jìng)爭(zhēng)也開始頻頻創(chuàng)保產(chǎn)業(yè)。另一方面，在行業(yè)生態(tài)將要出現(xiàn)更為急劇的變化之際，對(duì)扎根未穩(wěn)的“小而美”企業(yè)來說是災(zāi)難性的。

調(diào)查顯示，環(huán)保類PPP項(xiàng)目中，國(guó)有企業(yè)占比達(dá)72%，民營(yíng)企業(yè)僅占28%。很多環(huán)保PPP項(xiàng)目的中標(biāo)企業(yè)都是建筑施工類企業(yè)，而非專業(yè)化環(huán)保企業(yè)，這可能導(dǎo)致環(huán)境治理達(dá)不到預(yù)想的效果。比如在黑臭河道治理方面，非專業(yè)公司雖然在施工方面比較擅長(zhǎng)，但是在工藝、技術(shù)、運(yùn)維上并不在行。所以，非專業(yè)企業(yè)插手環(huán)保就好比是赤腳醫(yī)生行醫(yī)，是極不負(fù)責(zé)、完全沒有保障的。

國(guó)家投入巨資治理環(huán)境，沒想環(huán)保PPP項(xiàng)目中標(biāo)的卻都是一些國(guó)有企業(yè)、建筑企業(yè)，環(huán)保企業(yè)只能給他們打打工?，F(xiàn)在專業(yè)化環(huán)保公司參與不了環(huán)境治理項(xiàng)目的問題非常突出，很多項(xiàng)目都被大型國(guó)企、建筑企業(yè)中標(biāo)了，而不是由專業(yè)的公司來干專業(yè)的活。環(huán)保公司是給環(huán)境治病的，一個(gè)人病了，誰愿意找一個(gè)不專業(yè)的大夫來看呢？

之所以出現(xiàn)專業(yè)化公司參與不了環(huán)境治理項(xiàng)目的現(xiàn)象，主要是體制問題造成的。環(huán)境問題非常復(fù)雜，應(yīng)該通過建立比較好的制度，讓專業(yè)公司來干專業(yè)的活。

對(duì)其他行業(yè)也是一樣的情況，這種病態(tài)急需扭轉(zhuǎn)。當(dāng)然，PPP模式有其積極的作用，但是要適當(dāng)使用，用好了有奇效，用不好泛濫成災(zāi)，當(dāng)下是應(yīng)該節(jié)制了。

2018，注定將會(huì)是地方債的元年

2017年12月22日，財(cái)政部通報(bào)，江蘇、貴州兩省近期查實(shí)多起地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保問題，除責(zé)令限期整改，還依法依規(guī)對(duì)70多名相關(guān)責(zé)任人啟動(dòng)問責(zé)程序。

2017年12月23日，審計(jì)署公布了《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》，其中對(duì)地方債處置的態(tài)度如下：中央絕不對(duì)地方債兜底！堅(jiān)持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅(jiān)決打消地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)“買單”的“幻覺”，堅(jiān)決打消金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會(huì)兜底的“幻覺”。

2017年12月29日，全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議提出：“支持打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，重點(diǎn)是有效防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決制止違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，嚴(yán)禁以政府投資基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等名義變相舉債?！?/span>

1月3號(hào)，新華社發(fā)布的新聞顯示——內(nèi)蒙古成為繼遼寧之后第二個(gè)主動(dòng)承認(rèn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)造假的省份。違規(guī)舉債現(xiàn)象遍地都是，每個(gè)省份都脫不了干系。

一個(gè)月之內(nèi)，從中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)到財(cái)政會(huì)議，關(guān)于地方債務(wù)高層頻頻發(fā)聲，可見地方債風(fēng)險(xiǎn)已到必須解決的時(shí)機(jī)，問責(zé)程序的啟動(dòng)也顯示了高層的決心。

地方政府降杠桿成防風(fēng)險(xiǎn)重頭戲

大面積叫停政府投資類項(xiàng)目的目的在于去桿杠，去杠桿的目的在于化解地方政府債務(wù)危險(xiǎn)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了今天，地方政府債務(wù)失控越來越成為全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掣肘和隱患。有統(tǒng)計(jì)顯示，如果將地方政府融資平臺(tái)債務(wù)計(jì)入政府杠桿，政府債務(wù)/GDP將達(dá)到65％左右。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前地方債務(wù)存量達(dá)到22.2萬億元。

據(jù)4月2日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議明確要求，地方政府和國(guó)企要盡快降杠桿。

自從2015年地方政府債務(wù)置換啟動(dòng)以來，地方政府債每年發(fā)行規(guī)模均超3萬億元，且存量規(guī)模在2017年年末首次超越國(guó)債，成為債券市場(chǎng)中存量規(guī)模最大的單一品種，讓任何投資者都無法忽視。

數(shù)據(jù)顯示，地方政府債在2015年、2016年和2017年的發(fā)行規(guī)模分別為3.84萬億元、6.05萬億元和4.36萬億元，相較之下，國(guó)債的年度發(fā)行量分別為2.11萬億元、3.07萬億元和4萬億元，地方政府債比國(guó)債的發(fā)行量要高出81.97％、97.20％和8.84％。

截至2017年年末，參照財(cái)政部數(shù)據(jù)，地方政府債務(wù)余額達(dá)到16.47萬億元，其中政府債券達(dá)14.74萬億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)有1.73萬億，地方政府債券規(guī)模在這一年首次超越國(guó)債。

顯然，這與當(dāng)前去杠桿防風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)。畢竟政府債務(wù)中，約三分之二是地方債務(wù)，這是政府債務(wù)的核心。新疆發(fā)改委的具體政策正是在這個(gè)大的政策背景下落實(shí)的結(jié)果。